Taiwan Today

n residente de EE UU que quiere solicitar una línea telefónica nueva tiene que tomar algunas decisiones previas, como comparar las tarifas, los servicios ofrecidos, o la reputación de las diferentes compañías telefónicas. En Taiwan, sin embargo, el proceso no requiere decisión alguna, ya que sólo hay una compañía telefónica, actualmente gestionada por el Gobierno. Igual ocurre al llenar el depósito de gasolina, solicitar la instalación de la corriente eléctrica, o incluso viajar en tren: todas éstas son actividades del dominio exclusivo de empresas públicas cuya propiedad y gestión pertenecen bien al gobierno central, bien al provincial.

Las empresas estatales de Taiwan tienen una larga historia, que en algunos casos se remonta a la ocupación japonesa (1895-1945). Las empresas administradas por el gobierno japonés en sectores claves como los productos agrícolas, transportes, telecomunicaciones y otras necesidades cotidianas, pasaron en 1945 a manos del gobierno de la República de China, que procedió a expandir gradualmente su imperio de propiedad pública a otros campos, incluyendo las industrias pesadas y otros sectores que precisaban inversiones de capital de grandes proporciones.

La creación de cierto número de negocios gubernamentales obedeció a razones sociales y políticas, como fue el caso de las granjas y fábricas donde se empleaba a los veteranos que de otra forma se hubieran visto en la indigencia. La mayoría de éstas era responsabilidad de uno u otro órgano del Gobierno, y llegó un momento en que tanto el Ministerio de Economía (ME), como el de Finanzas (MF), el de Transportes y Comunicaciones (MTC), la Comisión de Asuntos de los Veteranos (CAV), y el gobierno de la Provincia de Taiwan (GPT), todos gestionaban diferentes negocios. También se involucró el Yuan Legislativo, a causa de la plétora de leyes y reglamentos necesarios para revisar los presupuestos, el personal y las operaciones financieras de cada empresa pública.

En las primeras etapas del desarrollo económico de Taiwan, cuando el recién trasladado gobierno nacionalista se encontraba en una situación muy difícil, dichas compañías jugaron un papel esencial facilitando el control público de materiales estratégicos; apoyando el desarrollo industrial; y asegurando la estabilidad económica. También sirvieron para mejorar la calidad de vida al proveer productos y servicios básicos a precios comparativamente bajos, y estimular el crecimiento del sector privado mediante el desarrollo de las infraestructuras básicas de la isla.

Algunos de los terrenos propiedad de las compañías estatales son extraordinariamente valiosos. Conseguir que los inversionistas compren la empresa en vez del solar puede dar dolores de cabeza.

“Dado el singular entorno político de Taiwan y su economía subdesarrollada, las empresas del sector privado sufrían carencias de capital, tecnología y experiencia”, explica Kenneth S. Lin, profesor de Economía en la Universidad Nacional de Taiwan (NTU, siglas en inglés). “El Gobierno no tenía más remedio que asumir la responsabilidad de manufacturar, en vez de ser simplemente un mero regulador”.

Sin embargo, la década pasada ha sido testigo de numerosos cambios en general en la economía de Taiwan, con el correspondiente crecimiento del sector privado, y las antiguas razones para la existencia de empresas estatales han perdido mucha fuerza. Sin contar con que Taiwan, como muchos otros países, ha estado enfrentándose a una creciente competencia internacional, sumada a las presiones internas para frenar el gasto y el derroche públicos. Ante la diferencia, cada vez más amplia, entre el costo de mantener la competitividad de la isla y los recursos disponibles para ello, el Gobierno reconoció que, para avanzar en el desarrollo, la privatización se había convertido en algo esencial.

Con el fin de desarrollar un programa integral, el Gabinete estableció en 1989 un comité especial para el fomento de la privatización, encabezado por el Consejo para la Planificación y el Desarrollo Económicos (CPDE), que contaba con representantes de la Dirección General de Presupuestos, Contabilidad y Estadísticas, así como de otras agencias encargadas de supervisar las empresas estatales. El primer objetivo del comité fue identificar las diferentes facetas del proceso de privatización, incluyendo los ajustes legislativos pertinentes; los preparativos administrativos necesarios, como tasar el precio de mercado de las empresas elegidas; determinar una lista de prioridades con dichas empresas; y establecer un calendario.

Cada agencia supervisora contribuyó a la lista de prioridades con sus propios criterios, y desde el principio se sobreentendió que ciertos sectores, como el de la defensa nacional, permanecerían bajo el control del Gobierno. Por ejemplo, la Corporación Azucarera de Taiwan quedó fuera de la lista porque posee grandes extensiones de terreno que el Gobierno necesita para proyectos públicos o solares que habían sido designados para la construcción de parques industriales. A los funcionarios les preocupaba el hecho de que algunos compradores parecían estar interesados en adquirir sólo los terrenos de la compañía, más que la empresa en sí. Cuando este tipo de compradores se hacían con el control de una empresa, desmantelaban las fábricas y dedicaban el terreno a proyectos comerciales o residenciales, generalmente más lucrativos y menos problemáticos que administrar líneas de producción.

En noviembre de 1989, el comité presentó su informe preliminar al Yuan Legislativo, en el que se definían como objetivos primarios de la privatización el aumento de la eficacia operativa de las empresas estatales, la financiación del gasto público, el desarrollo del mercado bursátil local, y el alivio de las presiones inflacionistas.

El comité aportó una lista de veintidós compañías elegidas para la primera ronda de privatizaciones que, con un capital total de NT$160.000 millones (US$4.600 millones) y una plantilla conjunta de casi 70.000 trabajadores, habrían de ser privatizadas a finales de 1995. Para ello se manejaban tres posibles métodos: venta de acciones estatales, traspaso de los principales activos, o cierre definitivo. El método adoptado en cada caso dependería de si la empresa tenía ganancias o pérdidas, del valor de sus activos, y de si existía alguna posibilidad de desarrollo para la compañía.
 

La banca privada disfruta en Taiwan de una reputación mucho mejor que la de sus mastodónticas contrapartes estatales.

l primer obstáculo para la privatización al estilo taiwanés surgió casi el mismo momento en que las recomendaciones del comité llegaron al Yuan Legislativo: habrían de pasar dieciocho meses antes de que los legisladores se pusieran a discutirlas siquiera. Ya en 1992, lo único que el Yuan Legislativo había resuelto era que cualquier propuesta de reducción del capital gubernamental en una empresa a menos del 50% tenía que recibir la aprobación previa de los legisladores. Lógicamente, dicho requisito limitaba la flexibilidad de las empresas a la hora de elegir el mejor momento para la emisión de sus acciones.

Pero eso era sólo una parte del problema. No pasó mucho tiempo antes de que los intereses creados, el secular enemigo del libre mercado y de la competencia sin trabas, asomaran su fea cara. “Si se pregunta a los legisladores, todos responderán que la política de su partido es apoyar la privatización”, asegura Carl D. H. Chang, un especialista del CPDE que ha estado involucrado en el programa de privatización desde sus comienzos. “Pero en la cámara o en las sesiones del comité se puede ver a legisladores que, individualmente, dan prioridad a intereses personales o utilizan tretas para conseguir votos, rompiendo la disciplina de voto de su partido”. Como resultado, se han rechazado varias veces algunos presupuestos para la realización de los planes de privatización, como es el caso del Banco Agrícola de China. “Hemos hecho lo posible por negociar con los legisladores, pero seguimos sin conseguir que aprueben el presupuesto”, se queja Chang. “No nos dan una razón, pero sin dinero, ¿qué podemos hacer?”.

Muchos de estos proyectos de privatización de la primera ronda se encontraron también con la resistencia de los empleados, cuyos derechos y beneficios se suponía iban a tenerse en cuenta cuando se definieran los planes individuales de privatización. Al personal se le iba a dar la oportunidad de jubilarse anticipadamente, en términos favorables, o de recibir compensaciones por despido. También se les ofrecía la posibilidad del traspaso a otras empresas públicas y preferencias en la adquisición de las nuevas acciones emitidas por sus anteriores empresas.

Pero todos esos incentivos no eran suficientemente atractivos si se comparaban con la anterior garantía de un trabajo de por vida, el llamado “tazón de arroz de hierro”, y la imagen de los trabajadores manifestándose ruidosamente ante el Yuan Legislativo se hizo algo común cada vez que se deliberaba una medida para la privatización. “Si se preguntaba a cualquiera de los manifestantes, se podía obtener una larga lista de razones por las que no debería privatizarse la empresa en cuestión”, dice Kenneth Lin. “Pero, basándome en mis observaciones, yo diría que ninguna de sus objeciones era insuperable. Eran tan sólo farsas. La verdadera razón por la que se manifestaban era el miedo a la competencia del mercado”.

Además, surgió resistencia en otros sectores más inesperados. También se quejaron los presidentes de algunas compañías estatales. Carl Chang señala que generalmente a esta gente se le habían designado estos cargos como un pago por servicios políticos, más que por capacidad profesional. Cuando se le piden ejemplos, Chang apunta el caso de cierto presidente de compañía --cuyo nombre se niega a descubrir-- que alegaba cualquier razón para que no se privatizara su empresa (falta de beneficios, resistencia de los empleados, etc.) hasta que se le nombró presidente de otra compañía, a partir de lo cual, misteriosamente, toda la resistencia desapareció. Por desgracia, sin embargo, su nueva compañía también estaba en la lista de privatizaciones; de repente, nada más ser él designado para ese cargo, también allí aparecieron numerosos obstáculos a la privatización. “Estos individuos sólo crean problemas”, comenta Chang. “Cuando la empresa sea privada, ¿va a seguir necesitando este tipo de líderes?”.

Aparte de estos problemas generales, cada privatización tuvo sus propias dificultades. Las empresas que incurrían en pérdidas o aquéllas cuya actividad no tiene desarrollo futuro, no encontraban compradores. Por ejemplo, la Corporación Manufacturera de Maquinaria de Taiwan se dedicaba a la construcción naval, el acero, las aleaciones, y la fabricación de maquinaria pesada; había estado perdiendo dinero desde mediados de los años ochenta, e inicialmente se planeó su privatización para finales de 1994. Pero cuando sus cuatro plantas fueron puestas en subasta en un solo paquete, los posibles compradores mostraron poco interés debido al alto precio de reserva.

“Incluso si alguien hubiera estado dispuesto a no preocuparse por el precio, no se me ocurre ninguna compañía en Taiwan con la experiencia o la capacidad para administrar cuatro tipos diferentes de fábricas”, señala Kenneth Lin. Hubo que revisar el plan, y sólo entonces se vendieron tres de las cuatro factorías a diferentes compradores entre 1996 y 1997. Para la fábrica de maquinaria pesada, sin embargo, aún no se ha encontrado comprador.

Con todo, hay ciertos sectores que preocupan a los economistas: “La privatización es sólo una parte de un proceso cuyo objetivo final es la economía de mercados liberalizados”, explica Lin. “Mientras el Gobierno intenta completar la parte privatizadora del proceso, algunos proyectos no consiguen combinarse con otras políticas de liberalización económica, y el resultado es que se convierten en obstáculos aún mayores a la privatización”. Como ejemplo cita la banca pública, que para él debería privatizarse antes de establecer otros bancos nuevos.

Los bancos públicos, como muchas otras empresas estatales de Taiwan, han estado operando con una insalubre mezcla de gestión burocrática y protección gubernamental, por lo que a menudo son ineficaces y cuentan con exceso de personal. Si el Gobierno hubiera prohibido estrictamente establecer nuevos bancos hasta concluir la privatización de los públicos existentes, aquéllos que estuvieran interesados en el sector hubieran incitado a los legisladores a acelerar el proceso de privatización para abrir la vía a nuevos bancos.

Pero desde 1991 se han concedido quince licencias de operación a bancos privados, a pesar de que aún está por concluir la privatización de los dos nacionales, el Banco Chiao Tung y el Banco Agrícola de China. “Una vez privatizados los bancos públicos, éstos tienen que encontrar la forma de hacerse más competitivos si quieren sobrevivir dentro del mercado, lo que significa que su privatización hace al mercado aún más competitivo”, destaca Lin. “A ninguno de los bancos privados le interesa ver emerger otro competidor fuerte, de manera que prefieren que la banca pública se mantenga pública --y por ende, menos competitiva. Y cuando se reduce la presión sobre los legisladores y sobre las agencias gubernamentales, el proceso privatizador pierde velocidad”.

A causa de la falta de iniciativa en el plano legislativo y por los demás obstáculos señalados, el calendario para la primera ronda de privatizaciones terminó extendiéndose un año. Algunas de las empresas en la lista sí consiguieron privatizarse a tiempo, lo que no quiere decir que su privatización fuera fácil. Por ejemplo, Ingenierías BES, que había de vender el 60% de sus acciones en enero de 1993, hubiera sido la primera empresa estatal privatizada de Taiwan; pero sucedió que durante el período inicial de venta sólo se vendió el 8% de las acciones a causa de un precio, fijado por un comité de funcionarios y académicos, que el mercado consideró demasiado alto. Un segundo intento tuvo más éxito, y llevó al Gobierno a deshacerse de la totalidad de sus acciones.

Para finales de 1996, sólo seis de las pequeñas fábricas de la CAV y otras seis compañías --Seguros Chung Kuo, Desarrollo Petroquímico de China, Acerías de China, Ingenierías BES, la Agencia de Suministro de Gas Licuado, y Transportes Marítimos Yangming-- habían respetado el calendario. Ninguna más.

Tal lentitud en el proceso dio lugar a duras críticas, pero aun así los economistas siguen convencidos de las ventajas de la privatización: “Estas nuevas compañías pueden sobrevivir o no a la libre competencia”, comenta Lin. “Pero lo importante es que su futuro lo decidirá el mercado, sin la protección estatal ni los privilegios que suponen los contratos con el Estado”.
 

l proceso de privatización --y en especial el mucho tiempo que estaba llevando-- fue motivo de múltiples discusiones en la Conferencia de Desarrollo Nacional (CDN) celebrada en diciembre de 1996. Los participantes --funcionarios, académicos y representantes de los partidos políticos--, llegaron al consenso en un gran número de asuntos, incluyendo las recomendaciones de solicitar que el Presidente proclamara como prioridad nacional la privatización de las empresas públicas (cosa que hizo diligentemente, varios meses después); pedir al Gobierno que completara el proceso en un período de cinco años; hacer que las empresas estatales se responsabilizaran de sus propios beneficios y pérdidas; liberalizar los mercados aún sujetos a monopolio del Gobierno, como el del servicio postal y el de las telecomunicaciones; determinar calendarios para las empresas públicas que aún habían de ser incluidas en el programa de privatizaciones; transferir los derechos de administración al sector privado; emitir acciones de las compañías estatales a precios favorables para el público; y formar un comité multipartito, bajo control directo del Gabinete, que supervisara la privatización.

Después del CDN, el CPDE simplificó su definición de los objetivos de la privatización de la siguiente manera: “Fomentar la eficacia en las empresas públicas y reajustar el papel del Gobierno en éstas”. El Gobierno modificó también el calendario, e incrementó el número de empresas que se habían de privatizar. El Yuan Legislativo revisó varias leyes relacionadas, y se ha invitado a varios legisladores de diferentes partidos a unirse al comité especial de privatización del Gabinete. “Hemos de admitir que la primera ronda de privatizaciones no resultó tal como la planeamos”, comenta Carl Chang. “Pero después de varios años de experiencia, y con el “ímpetu que proporciona el consenso alcanzado en el CDN, ahora avanzamos con mucha más rapidez y soltura”.

A finales de junio de este año, el CPDE había concluido quince proyectos de privatización, y se planea completar otros 39 a mediados del año 2002 (ver cuadros). La privatización de todas las compañías en la lista aportará a las arcas del Gobierno unos beneficios de NT$1 billón (US$28.800 millones), y el CPDE espera que el largo período de liquidación, al que aún le quedan cuatro años para finalizar, reducirá el impacto de la venta sobre la bolsa local.

El CDN tuvo otro resultado importante, en este caso político. Al llegar a un acuerdo sobre la necesidad de reestructurar el GPT, la conferencia provocó la prontitud en la privatización de las empresas públicas que éste controla, entre las que los tres bancos provinciales son un excelente ejemplo. En 1989, la Asamblea Provincial de Taiwan resolvió que el gobierno provincial no debería en ningún caso ostentar menos del 51% de las acciones del Banco Comercial Chang Hwa, el Primer Banco Comercial, y el Banco Comercial Hua Nan. No era difícil hallar la razón: los políticos de la administración provincial no deseaban ver privatizadas tres instituciones financieras harto lucrativas que durante mucho tiempo les habían proporcionado préstamos a bajo interés.

La resolución de la Asamblea Provincial estuvo en vigor hasta 1997, cuando se abolió durante la primera sesión de la asamblea tras el CDN. A finales de enero de 1998, los paquetes accionariales del GPT en dichos bancos se habían reducido hasta alcanzar entre el 30% y el 40%. Pronto estuvo claro que la Asamblea Provincial había experimentado un rápido cambio de política respecto a las privatizaciones: en un período de dieciocho meses tras el CDN se había completado el proceso en nada menos que diez compañías, y se avanzaba a buen paso en otras. ¿Qué había pasado? “Simplemente, el GPT quería desprenderse de sus activos antes de que se hiciera con ellos el gobierno central”, explica Kenneth Lin; “fue más una acción política que una decisión basada en consideraciones económicas”.

De hecho, es inevitable que la política continúe jugando un importante papel en los proyectos de privatización en la isla, ya que existen demasiados intereses creados en lo que concierne a la supervisión, la gestión o simplemente el empleo en las empresas estatales en la lista. Pero estos factores también pueden tener su parte positiva: “Hace falta mucha presión para convencer a la gente de que renuncien a lo que están disfrutando ahora”, dice Lin; “crear esa presión requiere de una acción política que cuente con el apoyo del pueblo”.

Pero, ¿por qué habría de apoyarla el pueblo? Puede que detrás de eslóganes grandilocuentes como “fortificar la competitividad del país” haya una meta que valga la pena, pero poca gente cree que sea algo relevante en su vida diaria. Por otro lado, el ciudadano común puede pensar que “alcanzar la meta ineludible de la liberalización económica” parece algo un tanto abstracto. Siendo así, ¿qué es lo que les podría interesar?

En 1997, el CPDE ideó un plan para “democratizar” las acciones de las tres mayores empresas públicas en la lista para la privatización: Corporación Eléctrica de China (Taipower), Petróleos de China, y Telecomunicaciones Chunghwa. La idea básica es que el 30% del total de las acciones de cada compañía se ponga a disposición del público en términos favorables. Aunque los detalles aún se están ultimando en las respectivas agencias supervisoras, muchos economistas locales ven este paso como algo positivo que recabará un amplio apoyo popular para el concepto de la privatización. “Cuando las personas tengan las acciones físicamente en sus manos comenzarán a ver qué es lo que les interesa”, asegura Lin. “Será entonces cuando presionen a sus legisladores y salgan en defensa de la privatización”.