Un prototipo del tren híbrido (compuesto por locomotoras alemanas y vagones franceses) que se utilizará en la red de ferrocarril de alta velocidad de Taiwan hizo en mayo una prueba de funcionamiento en Alemania.
l 1º de julio de 1998, numerosos funcionarios del Gobierno y celebridades locales fueron invitados a presenciar la firma del contrato para el primer gran proyecto de infraestructura que se habrá de llevar a cabo mediante el sistema en que un consorcio privado se encarga de la construcción, lleva a cabo sus operaciones durante un tiempo, y más tarde la transfiere al órgano gubernamental que la encargó. La ocasión fue apropiadamente fastuosa, con manjares exquisitos, copas colmadas de champán y hasta una escultura de hielo en forma de locomotora. Pero la hora fijada se acercaba y los principales signatarios no aparecían para firmar el documento, y la locomotora se empezó a derretir. Fue como un mal presagio. Finalmente, Lin Fong-cheng, ministro de Transportes y Comunicaciones, junto con Yin Chi, presidenta de la Corporación del Ferrocarril de Alta Velocidad de Taiwan (CFAVT), comunicaron que la ceremonia de la firma habría de ser diferida a causa de ciertos “asuntos sin resolver”.
“La CFAVT exige mucho más de lo que imaginamos en un principio”, dijo Lin, a lo que Yin replicó que su consorcio únicamente demandaba del Gobierno el compromiso de cumplir su parte del trabajo. Tras el anuncio, ambas partes abandonaron la sala, dejando tras de sí a una estupefacta multitud de invitados y periodistas locales y extranjeros. El mayor proyecto de infraestructura de Taiwan, con una inversión de varios miles de millones de dólares estadounidenses, parecía haber chocado contra los topes antes incluso de salir de la estación. Durante las semanas siguientes, la penosa escena de chapuzas y malentendidos dio lugar a innumerables titulares.
Fue un episodio desconcertante. ¿Por qué habría de arriesgarse la CFAVT a perder NT$1.200 millones (US$21,4 millones) --el costo de los trabajos preparatorios y de la fianza-- rehusando firmar el contrato en a última hora? Pronto se descubrió, sin embargo, que las partes tenían serios desacuerdos sobre los términos del contrato que iban a firmar.
El 15 de junio de este año, la CFAVT dio un ultimátum al gobierno central: que se comprometiera a resolver todas y cada una de las dificultades referentes a la adquisición de tierras, remodelación de estaciones y otros asuntos técnicos, o que pagara una compensación a la corporación y le permitiera retirarse del trato. El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) no aceptó las condiciones en esos términos, insistiendo en añadir provisiones que le liberaran de responsabilidad en ciertas circunstancias. La CFAVT se resistió a tales restricciones, y ello significó el descarrilamiento efectivo del proyecto.
¿Cuál es la causa de este punto muerto? “Descubrimos que el Gobierno no había completado su parte del trabajo antes de la firma”, explica Edward T. S. Lin, el portavoz de la corporación. Especialmente en la recalificación de posibles terrenos para las estaciones de Taoyuan, Hsinchu, Taichung, Chiayi, y Tainan, no se había avanzado lo suficiente, a pesar de que, según la CFAVT, ellos habían presentado las solicitudes y el proceso debía haber finalizado antes de junio del presente año. Además, el Gobierno no había expropiado todos los terrenos necesarios para llevar a cabo el proyecto.
“El Gobierno defiende que ya se ha adquirido más del 99% de los terrenos necesarios, pero incluso el 1% restante podría significar retrasos impredecibles”, señala Lin. “Y un solo día de retraso supone pérdidas de al menos NT$100 millones (US$2,9 millones). La falta de compromiso por parte del Gobierno será probablemente nuestro principal problema a la hora de planificar la subcontratación, la financiación y los presupuestos”.
A mediados de los años ochenta ya era grave la congestión del tráfico ferroviario. Se espera que el tren de alta velocidad ayude a solucionar la falta de plazas y reduzca la congestión de las autopistas, especialmente durante las vacaciones y los fines de semana.
“Es comprensible que la CFAVT quiera una garantía por escrito del Gobierno, los cinco accionistas locales van a dedicar el resto de sus vidas a este proyecto”, destaca Liao Ching-lung, director general de la Oficina del Ferrocarril de Alta Velocidad de Taiwan (OFAVT), dependiente del Gobierno: “Un proyecto COT exitoso es igual que un matrimonio, hace falta confianza mutua”.
Quizás Liao exagera un poco --el contratista tendrá derecho a operar el sistema del ferrocarril de alta velocidad durante treinta años a partir de su construcción-- pero nadie duda de la magnitud del proyecto y de la necesidad de tomar muy en serio cualquier objeción. Sin embargo, tras varias semanas de intensa negociación, los desacuerdos parecían haberse solucionado.
El punto de inflexión lo facilitó una iniciativa del primer ministro de la República de China, Vincent Siew, quien decidió que cualquier disputa entre los sectores público y privado debía ser sometida a arbitrio mercantil. El contrato y dos memorandos de acuerdo adicionales finalmente fueron firmados el 23 de julio. Uno de los memorandos contenía una lista de unos veinte asuntos relativos a la responsabilidad del Gobierno de adquirir todos los terrenos necesarios y otras materias que habían de resolverse en el período de un año. En el caso de no resolverse, o si no se conseguía la financiación precisa durante ese período, la CFAVT tendría derecho a renunciar al contrato.
En la ceremonia de la firma, ambas partes mostraron optimismo. Yin Chi anunció que la financiación estaría lista en un período de seis meses a un año, con lo que la construcción podría comenzar en el primer trimestre de 1999. El primer ministro Siew señaló que el tren de alta velocidad ahorraría tiempo al viajar, reduciría la congestión en las carreteras de la isla, y evitaría la contaminación atmosférica. También destacó que el proyecto supondría la transferencia de gran cantidad de tecnología punta desde países desarrollados, algo que redundaría en la mejora de los estándares científicos e industriales de Taiwan. Además, las oportunidades de inversión resultantes servirían para revitalizar la economía local y evitar que sea arrastrada por la crisis económica de su entorno.
A pesar de la bella imagen presentada, no cabe duda que la conclusión de este proyecto COT no será fácil. “Es la primera vez que se encarga un proyecto de tal envergadura según el método COT”, recuerda Yin Chi. “Es inevitable que surjan desafíos y dificultades”. El primer desafío es también el más complicado: ¿dónde conseguir la financiación?
uchos han criticado el plan de financiación de la corporación, que depende de la voluntad de los bancos locales taiwaneses para aportar nada menos que NT$280.000 millones (US$8.000 millones) en un momento en que la crisis económica asiática está forzando a todas las instituciones a adoptar políticas de préstamo más conservadoras. Según Chang Ming-chung, director del Instituto Superior de Economía Industrial de la Universidad Central Nacional: “Si el Gobierno no interfiere y simplemente deja a los bancos hacer sus propios estudios de viabilidad, yo dudo que la CFAVT consiga el dinero de éstos. Y si eso sucede, la corporación probablemente renunciará al contrato”.
Wang Wen-yeu, profesor asociado de Derecho en la Universidad Nacional de Taiwan (NTU, siglas en inglés), no cree que ése sea el único problema. El cree posible asumir que la CFAVT consiga el dinero, pero, pregunta qué pasará entonces: “El número de bancos en Taiwan es limitado, y algunos de los más nuevos cuentan con una capitalización de sólo NT$10.000 millones [US$288 millones]”, señala: “Dada la magnitud de las cifras manejadas en el proyecto, prácticamente todos los bancos locales tendrán que participar. El plan es demasiado ambicioso para ser gestionado por sólo dos o tres de ellos. Y después, ¿qué pasa si la CFAVT no genera beneficios suficientes como para asumir el pago de la deuda? Tenemos una crisis económica a la vuelta de la esquina”.
Otro desafío fundamental al que se enfrenta el gobierno central es cómo hacer que los gobiernos locales participen. Un ingeniero empleado por una consultora de construcciones extranjera dice que el obstáculo más serio para la construcción de cualquier infraestructura en Taiwan son los desacuerdos entre las diferentes administraciones. “Según mi experiencia, es muy difícil negociar con algunos gobiernos locales”, advierte. “Parecen tener prioridades distintas a las de la administración central. Quizás también sufren la presión de las diversas fuerzas locales. Lo de Bayer fue un buen ejemplo”. Se refiere a un reciente pleito célebre en el que la gran compañía alemana recibió del gobierno central el permiso para construir una refinería química en la región central de Taiwan, pero le fue imposible realizar el proyecto por la oposición, alborotada y a veces incluso violenta, orquestada por un político local que más tarde fue elegido alcalde del Distrito de Taichung. El portavoz de la CFAVT, Edward T. S. Lin, piensa lo mismo: “El futuro del tren de alta velocidad está en manos del gobierno central”, advierte. “Si puede ejercer su autoridad de tal manera que se eviten las interferencias políticas, el proyecto tiene futuro. Si no, no”.
Siendo así, ¿qué probabilidades hay? Los críticos no tardaron en comparar la situación a otro caso famoso, referente a la construcción de un parque oceánico en el Distrito de Hualien, en el este de la isla. La solicitud de construcción de la empresa lleva siete años pasando de mano en mano entre los departamentos de las administraciones local y central, tiempo durante el cual ha coleccionado más de ochocientos sellos oficiales. No sorprende, ante tal precedente, que los medios de comunicación locales expresen abiertamente su escepticismo sobre la capacidad del Gobierno para concluir el proyecto del tren de alta velocidad.
Una revisión a otros proyectos COT llevados a buen término en diferentes lugares del mundo revela que el papel gubernamental es extremadamente importante. Wang Wen-yeu cree que el gobierno central debe satisfacer tres requisitos para que un proyecto COT salga adelante. Primero, debe demostrar buena capacidad organizativa, una cualidad que no todo el mundo da por supuesta. James J. Ouyang, asesor de la Corporación de Desarrollo de China, el otro grupo postor que intentó hacerse con el contrato del tren de alta velocidad, apunta a la historia del proyecto: “Originalmente el proyecto iba a ser responsabilidad del Gobierno, y a estas alturas ya habría comenzado la construcción”, recuerda. “Pero luego se decidió usar el método COT. Por nuestras conversaciones con la gente de la OFAVT durante el proceso de licitación, yo sé que se empeñaron con ahínco, pero no nos pareció que estuvieran lo suficientemente preparados. Creo que no dieron suficiente tiempo para todo el trabajo preliminar que hacía falta”.
Wang Wen-yeu está de acuerdo en que el método COT es el más apropiado para los proyectos de infraestructura, pero insiste en la necesidad de una preparación y organización sólidas antes de remover la primera palada de tierra: “Admito que el tren de alta velocidad debe ser un proyecto COT, ya que es mucho mejor beneficiarse de la eficacia del sector privado que usar las empresas estatales, más burocráticas”, afirma. “Pero dado que este proyecto es vital para el futuro del país, el Gobierno tiene la responsabilidad de planificarlo de forma apropiada y establecer un calendario razonable, en vez de hacerlo con prisas, porque sería un riesgo más”.
La segunda condición, según Wang, es que el Gobierno debe ejercer bien su labor de supervisor. Una vez que la construcción, comience, esto tendrá una importancia crucial. El Gobierno habrá de encontrar la manera de supervisar la calidad de la construcción evitando al mismo tiempo convertirse en un obstáculo para el contratista.
Y el tercer requisito, el más importante: el Gobierno debe aprobar lo antes posible una ley completa y clara sobre el método COT. Si bien es cierto que el Estatuto para la Promoción de la Participación Privada en Proyectos de Infraestructura de Transportes ya proporciona al plan del tren de alta velocidad un marco legal básico, para Wang éste dista mucho de ser perfecto. En particular, elude la oportunidad de normalizar un procedimiento de evaluación para las solicitudes del sector privado. Además, Wang destaca que las provisiones actuales son confusas y muy poco transparentes.
James Ouyang está de acuerdo con ese análisis: “Los solicitantes tenían que presentar un plan para un sistema electromecánico capaz de operar al menos a 250 kilómetros por hora, demostrando dos años de experiencia operativa en el extranjero”, explica. “Al principio la CFAVT propuso utilizar el sistema alemán ICE, pero más tarde se decidió por combinar los vagones del TGV francés con las locomotoras del ICE alemán, un sistema que no se ha empleado nunca antes. Pero se aceptó la revisión a su propuesta inicial. El Gobierno argumentó que en sus especificaciones originales sólo requería la presentación de un sistema por parte de los solicitantes a modo de referencia, no porque éstos tuvieran que adoptarlo necesariamente. Es realmente extraño. Y además, es injusto”.
Ouyang cuestiona también la sinceridad del Gobierno cuando defiende que evaluó en profundidad ambas ofertas. “Nuestra oferta ocupó 105 grandes cajas de documentos”, declara. “Sin embargo el Gobierno alega haberla evaluado en menos de un mes”. El está convencido de que las autoridades determinaron el resultado de la puja con la única referencia del costo, sin tomar en cuenta ninguna otra consideración.
Wang Wen-yeu también piensa que la creación de un marco legal transparente e integral para todos los proyectos COT futuros es una prioridad urgente. El primer ministro Siew ya ha dado instrucciones para que se formule un conjunto completo de reglamentaciones sobre el método COT. Pero aún no queda claro hasta qué punto sólo la letra de la ley puede facilitar el futuro del método en la isla si el Gobierno no consigue recabar la suficiente autoridad y voluntad política para conseguir que el proyecto se lleve a término.
En una interesante ironía de la historia, la construcción de la primera gran vía férrea comercial de Taiwan, a finales del siglo XIX, se inició según un modelo que es en realidad muy parecido al actual método COT. Pero dos años después de comenzar las obras, el Gobierno tuvo que hacerse cargo del proyecto tras la dimisión de los principales responsables de la financiación. Al final, la línea no llegó a concluirse.
¿Será éste el destino del proyecto del tren de alta velocidad? En cualquier caso, casi nadie defiende seriamente que la línea vaya a estar finalizada y operando en la fecha prevista del año 2003. “Las posibilidades de concluir el proyecto en el 2003 son harto escasas”, asegura terminantemente Wang Wen-yeu; y James Ou-yang concuerda: “Basándonos en nuestros estudios, nosotros creemos que completar las obras en el 2003 es algo imposible. Si de alguna forma se las ingenian para finalizarlas, me temo que la calidad de las obras será en extremo cuestionable”.