idney Liu tiene cincuenta años. El ha sido funcionario público durante unos veinte años, y mantiene normalmente la actitud digna correspondiente a su edad y posición. Sin embargo, hoy no es así. “Recibí la llamada de alguien que empezó a gritarme desde que comenzó a hablar”, recuerda. “Me dijo: ‘Uds. funcionarios públicos, en sus oficinas con aire acondicionado, bebiendo té y leyendo periódicos. ¡En eso es que se gastan nuestros impuestos!’ ¿Por qué tengo que soportar cosas como éstas? Yo realmente trabajo duro, tanto, de hecho, que generalmente tengo que quedarme hasta tarde para terminar todos mis deberes”.
En la actualidad, la gente espera más de los funcionarios públicos, y el Gobierno de la República de China desea que sus agencias se orienten más hacia el usuario. La posición de los empleados públicos del país ha cambiado inevitablemente con el paso del tiempo. “En el pasado, se nos respetaba mucho”, dice Liu. “La mayoría de la gente hacía lo que le decíamos. Ahora no. Si alguien no está contento, pide hablar con un funcionario de mayor jerarquía o amenaza con buscar a un legislador. Nos quitan nuestra dignidad”.
Muchos funcionarios han perdido más que su dignidad. En 1995, el Gobierno decidió reducir el número de funcionarios en un 5 por ciento, y ha hecho todo lo posible por lograrlo. A finales de 1999, en Taiwan habían 599.134 funcionarios, en comparación con los 602.396 de 1998, y los 625.753 de 1997. Los costos de personal asociados representan este año el 30 por ciento del presupuesto anual del Gobierno, un poco menos del 32 por ciento promedio registrado en los dos años anteriores.
Chu Wu-hsien, director general de la Administración Central de Personal del Gabinete, admite que la reducción de personal no es una labor sencilla. Se ha hecho más difícil con la eliminación del Gobierno Provincial de Taiwan, que resultó en la redundancia de muchos empleados del nivel provincial. Algunos de ellos fueron reasignados a Taipei o fueron jubilados con antelación, pero muchos fueron retenidos y ahora trabajan en las mismas oficinas con nuevos cargos. En conjunto, sin embargo, Chu cree que el proceso de reducción está en marcha. La privatización de las empresas gubernamentales se ha acelerado, y el Gobierno está realizando evaluaciones sobre la eficiencia del personal y el volumen de trabajo. Una vez recolectada esta información, se tendrá la base para la reubicación y reutilización de personal.
“Las agencias que registran poca eficiencia, y cuyas funciones y rendimiento son limitados, serán las primeras en ser objeto de reducción”, predice Chu. “Muchos proyectos comerciales y de desarrollo que no necesitan ser realizados por el Gobierno o no involucran el ejercicio de la autoridad estatal o asuntos de seguridad nacional －como por ejemplo, los institutos educativos y hospitales－ serán transferidos gradualmente al sector privado”.
Po Ching-chiu, profesor del Departamento de Administración Pública de la Universidad Nacional Chengchi (NCCU, siglas en inglés), es más cauteloso. “No se puede decir que los planes de reforma del Gobierno no han surtido efecto”, reconoce. “Pero hasta ahora no se ha hecho mucho, la causa principal es que muchas políticas buenas no se implementan completamente. No por culpa del sistema de funcionarios, sino por el resultado de las elecciones”. En otras palabras, la implementación de las políticas gubernamentales depende de la cooperación de los órganos legislativos en los diversos niveles, y los legisladores buscan frecuentemente complacer a ciertas facciones, mientras dejan a un lado los intereses de la comunidad en general. La eficiencia administrativa es frecuentemente la primera víctima.
El Instituto Nacional de Funcionarios. Los costos de personal absorben casi un tercio del presupuesto anual de la República de China.
Po cuestiona también el sentido común de concentrarse exclusivamente en reducir el número de empleados. Sería mejor, en su opinión, si el Gobierno primero reestructura la administración para que esté más en línea con el cambio social y el desarrollo económico. Por ejemplo, podría crearse una comisión conjunta para tratar los problemas de todos los grupos étnicos minoritarios, incluyendo los mongoles, tibetanos, hakkas, y las tribus aborígenes. Eso absorbería la actual Comisión para Asuntos Mongoles y Tibetanos, así como el Consejo para Asuntos Aborígenes.
Muy unido al tema de la reducción está el del futuro reclutamiento de personal. Conforme a las reglas actuales, las agencias administrativas y las escuelas deben mantener la tasa de crecimiento de fuerza laboral en menos del 1,8 por ciento anual. Chu Wu-hsien dice que su administración está trabajando con el Legislativo para aprobar una Ley Total de Autorización de Personal para la Organización del Gobierno Central, que sentaría las bases para el ajuste del número total de empleados gubernamentales. Pero él advierte que si el Gobierno quiere seriamente llevar a cabo su nueva e importante política, que incluye la erradicación de la corrupción política, la reforma educativa, y el desarrollo de Taiwan en una “isla del silicio verde”, necesitará ser más flexible en cuanto al número de empleados.
ué efectos tendrá todo esto en los derechos y deberes de los empleados públicos? “En vista de la actual situación financiera del Gobierno, la reducción es esencial －todo el mundo está de acuerdo con ello”, dice Chou Hung-hsien, presidente de la Comisión para la Protección y Formación de Funcionarios. “Pero la reducción y la protección de los derechos de los empleados no son mutuamente inconsecuentes, y según la Ley de Protección de Funcionarios de 1996, los derechos básicos del personal del Gobierno están garantizados”.
Tras la promulgación de esa ley, se creó la Comisión para la Protección y Formación de Funcionarios, como una organización de nivel ministerial bajo la jurisdicción del Yuan de Exámenes, la rama del Gobierno responsable de los funcionarios. Tiene dos funciones: proteger los derechos de los funcionarios en cuanto a su posición, condiciones, rango y remuneración, y equiparlos con las actitudes correctas y las destrezas necesarias.
Si los funcionarios públicos sienten que sus derechos e intereses han sido coartados, pueden solicitar indemnización mediante una petición o queja ante la comisión. Es posible que por esa razón, hasta ahora el Gobierno haya adoptado un método flexible en la reducción, prefiriendo ofrecer incentivos para estimular la pronta jubilación y dejar vacantes los cupos disponibles, en lugar de despedir personal a gran escala. Los empleados son en algunas ocasiones reubicados, lo que causa inconvenientes, pero es mejor que nada.
¿Qué efecto ha tenido el plan de reducción de personal del Gobierno en los gobiernos locales? Liu Tzu, jefa de la oficina de personal del Gobierno del Distrito de Taipei, cree que la estrategia general que se utiliza en el nivel central no funciona para los niveles inferiores. En los años que han transcurrido desde la abolición de la ley marcial, el ambiente social de Taiwan ha pasado por cambios dramáticos, que en consecuencia han creado más trabajo para las agencias administrativas. Liu cita como ejemplos el Buró de Asuntos Sociales y el de Asuntos Laborales: Sus responsabilidades se han expandido dramáticamente, así como su necesidad de personal.
Esto ha puesto entre la espada y la pared a muchos gobiernos locales, que hasta hace poco estaban obligados a cumplir las reglamentaciones sobre personal estipuladas por el Gobierno Central. La solución que la mayoría prefirió adoptar fue emplear a trabajadores contratados por períodos de un año o por menos tiempo. En algunas áreas, actualmente hay tantos trabajadores por contrato o temporales como funcionarios públicos. Sólo con la aprobación de la Ley del Sistema de Gobierno Local en 1999 comenzaron los gobiernos locales a gozar de mayor flexibilidad y autonomía para emplear personal, lo que les debería permitir de manera gradual llegar a los niveles de personal deseados.
Los salarios y las condiciones laborales son también motivos de preocupación. Muchos candidatos excelentes tras aprobar el difícil examen del servicio civil, pierden pronto el entusiasmo al darse cuenta del bajo salario y la falta de respeto por parte del público. Ellos no dudarán en abandonar el servicio de funcionarios si hallan mejores trabajos en otro lugar. La solución, cree Liu, es mejorar los salarios －de otra manera, el verdadero peligro será la falta de personal con talento.
Otro problema es que, aunque ha habido poca fricción por motivos políticos desde que el nuevo gobierno asumió sus responsabilidades －los funcionarios parecen genuinamente imparciales en casi todos los niveles. Los superiores ya no pueden dar órdenes a sus subordinados para que realicen de manera apremiante ciertos deberes, y la crítica debe ser en términos constructivos. El personal más joven tiende a terminar la jornada de trabajo según el horario, aún cuando sus supervisores se quedan trabajando horas extras.
Según algunos observadores, mejorar la estructura del Gobierno sería más productivo que simplemente despedir gente.
No a todo el mundo le preocupa la dificultad de atraer y retener a jóvenes talentosos. Chu Wu-hsien, director general de la Administración Central de Personal, cree que, en general, los salarios y otros beneficios de los funcionarios públicos, tales como el seguro de salud, subsidios financieros, y pensiones, son comparables con los del sector privado, en particular en épocas de recesión económica. Según él, los salarios iniciales para graduados de secundaria superior en el sector privado oscilan entre NT$18.000 y $20.000 (US$580 y $645) al mes, los graduados universitarios pueden recibir entre NT$25.000 y $30.000 (US$806 y $968). Pero si aprueban el examen de funcionarios, básico o superior, sus salarios iniciales pueden oscilar entre NT$30.000 y $40.000 (US$968 y $1.290) respectivamente.
Los aspirantes a funcionarios deben esforzarse mucho por esos salarios. Los exámenes son notablemente difíciles, y de aquéllos que los toman anualmente, menos del 3 por ciento logra aprobarlos. Pero los exámenes son una manera justa de reclutar personal, porque se basan principalmente en los conocimientos profesionales. Es imposible que alguien se convierta en un funcionario público a través de “palancas”. Además, según Po Ching-chiu, los candidatos que tienen más éxito son los graduados de las mejores escuelas de la isla, por ejemplo, la Universidad Nacional de Taiwan y la propia NCCU. Por ello, los funcionarios públicos de Taiwan suelen tener muy buen nivel intelectual.
Las estadísticas gubernamentales demuestran esta afirmación. Los funcionarios públicos con maestrías o doctorados comprenden el 8 por ciento de la nómina del Gobierno. Un 40 por ciento es de graduados universitarios, mientras que los graduados de colegios universitarios llegan al 27 por ciento. Casi la mitad de todos los empleados gubernamentales tienen una licenciatura u otro título mayor, en comparación con el 32 por ciento de hace diez años.
Los exámenes nacionales de funcionarios son impartidos por el Yuan de Exámenes a nivel de Gobierno Central. A partir de 1998, los exámenes básicos y superiores se toman en dos etapas. La primera evalúa los conocimientos generales de los aspirantes, y está diseñada para eliminar a la mitad de ellos, y la segunda se centra en temas especializados.
Hwang Yea-baang, jefe asesor del Yuan de Exámenes, explica que esta recién introducida división tiene el objetivo de filtrar más aspirantes, dado que cada año aproximadamente 100.000 personas toman las examinaciones nacionales. Además, ahora es posible tomar los exámenes en varios centros alrededor de la isla, no sólo en Taipei y Kaohsiung, como solía ser. Las reformas futuras se centrarán en reducir el número de temas especializados, y permitir a los seleccionadores tomar en cuenta otros factores, tales como exámenes orales, trabajos previos (incluyendo invenciones), cualidades de liderazgo, y pruebas de destrezas técnicas en el trabajo.
a experiencia académica no lo es todo. Muchas de las quejas más corrientes sobre los funcionarios se refieren a la burocracia. Po Ching-chiu recuerda un caso que apareció en los periódicos: Un proyecto de desarrollo quedó paralizado después de haber recorrido tantas agencias gubernamentales que acumuló más de 300 sellos y timbres oficiales.
“Taiwan no ha sacado el máximo provecho del desarrollo tecnológico para simplificar los procedimientos”, comenta Paul J. Cassingham, presidente de la Cámara Americana de Comercio en Taipei (AmCham). “Debería demostrar mayor compromiso a la tecnología, incorporando los avances tecnológicos a sus operaciones administrativas”. Algunas agencias gubernamentales están dirigiéndose en esa dirección, él agrega, pero no a la velocidad debida.
Chu Wu-hsien, de la Administración Central de Personal, está de acuerdo, y dice que el nuevo Gobierno hará más que modernizar los procedimientos administrativos mediante la utilización de tecnología informática. Por ejemplo, hay planes para crear servicios de ventanilla de “una parada”, que ahorrarán mano de obra y al mismo tiempo ofrecerán mejor servicio. El Gobierno también recurrirá a la experiencia del sector privado en el desarrollo de recursos humanos e introducirá algunos conceptos de administración comercial.
Hwang Yea-baang, jefe asesor del Yuan de Exámenes, admite que los mecanismos para evaluar la actuación de los empleados que existen actualmente no diferencian bien entre lo bueno y lo malo, ya que más del 80 por ciento de los empleados gubernamentales reciben el grado “A” en la evaluación de fin de año, calificando así para un bono adicional de un mes de salario. Por lo contrario, sólo entre 5 y 10 por ciento de los empleados del gobierno de Estados Unidos reciben gratificaciones por su buena actuación. Pero será difícil cambiar la situación. La reacción negativa de los empleados gubernamentales descontentos y despojados de sus bonos será fuerte, particularmente si se considera que no han tenido aumento de sueldo durante dos años consecutivos.
Un punto positivo fue la aprobación en mayo del Acta de Promoción de Funcionarios, que tiene como fin asegurar que los procedimientos de ascenso sean más abiertos y transparentes. Cualquier cupo en una agencia gubernamental debe ser publicado, y los ascensos están ahora sujetos a la aprobación de una comisión conjunta formada por miembros del Comité de Ascenso de Funcionarios y un comité de evaluación de actuación, compuesto por personas familiarizadas con el trabajo del aspirante. Los superiores del interesado ya no tienen la última palabra en los ascensos.
“Generalmente hablando, los funcionarios públicos son serviciales y pacientes a la hora de explicar a la gente lo que necesitan hacer para gestionar algún asunto”, dice Paul J. Cassingham, presidente de AmCham. “Pero no importa qué tan laboriosos sean los empleados públicos aquí, la mayoría de ellos no son tratados con mucho respeto”. ¿Por qué ocurre eso? “Las reglas son más complicadas de lo que deberían ser. Hay muchas áreas donde la política pública ha cambiado; sin embargo, los procedimientos no han sido simplificados. Hay demasiadas oficinas y sellos involucrados en la gestión de ciertos asuntos”.
Chou Hung-hsien, presidente de la Comisión para la Protección y Formación de Funcionarios, dice que pueden aprenderse las lecciones importantes del servicio de funcionarios de Singapur, cuyos talentosos empleados son muy admirados. Una razón es que el gobierno de Singapur dedica mucho tiempo y dinero a la formación de su fuerza laboral, además de ofrecer buenos salarios. En promedio, cada funcionario público de Singapur recibe 12,5 días de formación anual, y Chou cree que la eficiencia del gobierno está muy relacionada con la extensa formación práctica que allí se ofrece.
En cambio, la cantidad y la calidad de los programas educativos disponibles en Taiwan necesitan ser mejorados. Los aspirantes que aprueban los exámenes de funcionarios tienen que participar en un curso de seis meses de formación básica, ofrecido por la Comisión para la Protección y Formación de Funcionarios antes de obtener sus certificados. A medida que progresan, pueden tomar varios cursos dictados por la comisión, el Centro de Desarrollo de Funcionarios (que se especializa en mejorar el nivel de los empleados públicos de rango medio y superior), y sus propias agencias.
Sin embargo, la asistencia a estos cursos es voluntaria. Po Chung-chiu, de NCCU, ha enseñado tales programas, y su experiencia es que los estudiantes son generalmente gente con poca carga de trabajo y más tiempo disponible. Los funcionarios públicos que tienen mayores responsabilidades están generalmente ausentes, ya sea porque están dedicados a su trabajo o porque sus superiores no les permiten dejar sus puestos de trabajo. “Pero ellos son los que realmente necesitan formación avanzada, ya que son los que toman decisiones”, dice Po.
“Los recursos humanos son nuestro recurso más importante, la clave para fortalecer la eficiencia gubernamental”, dice Chou Hung-hsien. “Lo importante es encontrar maneras de utilizar los recursos humanos de manera más eficiente y ayudar a los funcionarios a poner en práctica su potencial”. La comisión de Chou intenta agruparse con empresas privadas e institutos de formación profesional para introducir algunos métodos de formación. Entretanto, él insta a los funcionarios públicos de mayor jerarquía a aceptar la idea de educación continua, participando ellos mismos en los cursos y animando a sus subordinados a hacerlo también.
Los observadores que han seguido la marcha de la actuación de los funcionarios saben que hay, sin duda alguna, paquetes de excelencia. Paul J. Cassingham, presidente de AmCham, ha pasado los últimos catorce años en Taiwan, durante ese tiempo ha observado mucho progreso y desarrollo. Algunas agencias, especialmente la Administración para la Protección Ambiental y la Comisión de Valores y Cambios del Ministerio de Finanzas, han hecho mucho para transmitir sus políticas al público, distribuyendo información útil a través de sus publicaciones y páginas web. El Ministerio de Transportes y Comunicaciones ha consolidado efectivamente la infraestructura de telecomunicaciones de la isla. Estos son modelos excelentes para el desarrollo del servicio de funcionarios de Taiwan, cree Cassingham, aunque él agrega que se necesitan muchos más modelos.
Cassingham advierte que los funcionarios gubernamentales de mayor antigüedad tienen con frecuencia ideas políticas buenas y completas, pero no son capaces de comunicarlas adecuadamente a los que toman decisiones. “Una queja común de la comunidad internacional es que algunas políticas importantes han cambiado, pero la gente que en realidad no trabaja, no cambia”. Esto es particularmente cierto en casos que dependen de la interpretación de un reglamento o una ley, donde los funcionarios los han interpretado algunas veces de tal manera que suprime su espíritu y significado.
Hwang Yea-baang, del Yuan de Exámenes, califica el servicio de funcionarios como una institución remarcablemente estable, pero que carece de flexibilidad y de espíritu de innovación. El lo compara con el de Estados Unidos, donde el sistema tiene más flexibilidad, y por lo tanto, está mejor capacitado para soportar los cambios y enfrentar los nuevos retos. También señala que Estados Unidos tiene un sistema de red de seguro bastante completo; en cambio, en Taiwan no hay ninguno, lo que hace que el plan de reducción gubernamental parezca indudablemente amenazador para los empleados públicos, quienes consideran que sus trabajos son “tazones de arroz hechos de acero”.
Pero se ha vuelto cada vez más difícil para los empleados del Gobierno aferrarse a ese tazón de arroz. A medida que aumentan las expectativas del público, también incrementa el volumen de trabajo y las tensiones que éste conlleva. Los días en que las deficiencias podían esconderse de la opinión pública no han pasado completamente, y la atención se centra cada vez más en los “problemas” de la administración. “No sé cuánto tiempo más podré permanecer allí”, confiesa Chen Show-huey, quien trabaja para el gobierno del Distrito de Taipei. “Siempre me digo a mí misma que aquí tengo muchas oportunidades de formación, y que además son gratuitas. Pero sin esas…”, dice apuntando con fatiga un frasco de aspirinas. Se va a necesitar más que un analgésico y un vaso de agua para rediseñar el servicio de funcionarios de Taiwan con el fin de satisfacer las demandas del siglo XXI.