eestructuración” se ha convertido en uno de los vocablos más populares en el léxico del Gobierno Central en los últimos años, pero como tantas otras palabras de moda y clichés políticos, es un término que podría inducir a confusión en lugar de transmitir con exactitud su verdadero significado. La gente corriente, así como los expertos, se pregunta con frecuencia cuáles son los logros y las motivaciones tras el concepto de reestructuración gubernamental.
Aunque la noción de reestructuración abarca muchos aspectos, quizás la idea básica sea eliminar algunos de los excesos inherentes a un gran gobierno democrático por naturaleza. Chiang Min-hsiu, profesor en el Instituto de Posgrado de Administración Pública de la Universidad Nacional Chengchi, explica que el número de organizaciones a nivel de Gabinete ha aumentado con el paso de los años de los ocho ministerios y dos comisiones originales, a los treinta y tres de hoy día. “Durante las últimas décadas, la estructura organizativa del Yuan Ejecutivo puede describirse con estas simples palabras grande, grande y más grande”, dice. “No obstante, esta expansión a gran escala no ha traído ningún logro significativo, y sí provocado simplemente el solapamiento entre funciones similares”.
Con la reforma del Gobierno Provincial de Taiwan (TGP, siglas en inglés) se intenta reducir la organización gubernamental general de cuatro niveles (central, provincial, distrital y municipal, y de términos municipales) a tres. Sin embargo, los esfuerzos de reforma, según Chiang, no sólo deberían dirigirse hacia los gobiernos locales sino también hacia el Gobierno Central. No obstante, Chiang está al tanto de que el ajuste de la estructura administrativa es una tarea difícil por hallarse inextricablemente unida a factores políticos. “Sin duda, el ajuste afectará a aquéllos que más se han beneficiado, los altos funcionarios en particular, generando una reacción negativa por su parte”, opina Chiang. “Se trata de una medida necesaria [la reestructuración] para lograr una mejora de la eficiencia gubernamental”.
Chiang examina la reestructuración gubernamental desde dos perspectivas: la consolidación de la credibilidad, y la transformación en administradores profesionales. “Básicamente, no hay ningún gran problema para mejorar las herramientas y los servicios de gestión administrativa, si se emplea eficientemente la avanzada tecnología de la información”, dice Chiang. “Sin embargo, lo esencial es que el Gobierno consolide su credibilidad porque de ello depende el apoyo que el público puede prestar o dejar de prestar a las reformas políticas”. Chiang agrega que, por mucha que sea la eficiencia del Gobierno para llevar a cabo cambios, si la gente continúa inactiva e indiferente el plan de reestructuración no será muy exitoso.
Según Chiang vale la pena preguntarse cómo puede el Gobierno Central reforzar su credibilidad. “Las principales tareas de la administración son aplicar justicia e imparcialidad, y asistir a los débiles y desamparados, con medidas competentes y basadas en la honradez”, indica Chiang. “La honradez es el elemento más importante al hablar de credibilidad gubernamental”. Chiang continúa explicando que si el Gobierno no trata de detener la corrupción y de mantener su integridad, la gente no tendrá fe en su capacidad administrativa. “Esta es la razón principal por la que el público general no ha mostrado mucho aprecio ni apoyo por los esfuerzos de reestructuración del Gobierno”. La gente tiene la impresión de que el Gobierno es para los ricos, especialmente cuando ve frecuentemente a funcionarios en banquetes o jugando al golf con empresarios; piensa, por ello, que las “medidas de reforma” podrían ser sólo una tapadera para proporcionar mayores beneficios y oportunidades a los empresarios, añade Chiang.
La utilidad del concepto “primero el consumidor” del mundo empresarial está siendo adoptado ahora por el sector público.
ong Seng-lee, director del Instituto de Estudios de Política Pública de la Universidad Nacional Chung Hsing, piensa que la actual distribución de los esfuerzos de reestructuración gubernamental en tres categorías estructura organizacional, sistema legal y recursos humanos es razonable. “La base misma de la labor de reforma descansa en la utilización de la alta tecnología, los productos de computación y la estandarización. Se puede gradualmente convertir al Gobierno en un gobierno automatizado”, dice Wong. “Actualmente, se realizan esfuerzos en estas áreas, y es posible anticipar los resultados futuros”.
Otros dos aspectos importantes se refieren a la reforma de los procedimientos administrativos y a la de la toma de decisiones. Según Wong, la primera es la más difícil pero también la más fundamental. Para lograr este objetivo, el Gobierno debería en primer lugar tratar de ajustar los sistemas administrativos y parlamentarios de la República de China: el Gobierno Central, la Asamblea Nacional, el Legislativo, y los consejos distritales y municipales.
Aunque comparte las opiniones del profesor Chiang, Wong manifiesta que para los más de veintidós millones de habitantes de Taiwan el Yuan Ejecutivo es demasiado grande. “El excesivo tamaño del Gobierno Central ha ocasionado inevitablemente la complicada interacción entre las diferentes ramas y, en consecuencia, prolongado el proceso de toma de decisiones y el intercambio de documentos gubernamentales”. Wong señala que China continental, con una población de 1.200 millones, dio inicio el año pasado a la reducción de sus agencias administrativas centrales, de cuarenta y dos a veintinueve. Y en Japón, con más de 126 millones de habitantes, también se ha previsto reducir las agencias del gobierno central de veintitrés a doce.
Según el Ministerio de Servicio Civil de la República de China, el número de agencias administrativas en los diferentes niveles del Gobierno pasó de 2.858 en 1988 a 3.653 en 1996 –un aumento medio de crecimiento de noventa por año. El número total de empleados públicos se elevó de 129.000 en 1978 a 244.000 en 1996. Sin duda esta dramática expansión se ha convertido en una pesada carga para los contribuyentes de la isla. Tomemos como ejemplo el Gobierno Central: el costo de personal alcanzó los NT$29 billones (US$900.000 millones) en 1992, es decir, el 29,62 por ciento del total de sus gastos; en 1997, la misma partida presupuestaria se elevó a NT$39,6 billones (US$1,2 billones), o sea, el 33,14 por ciento del total de sus gastos. Wong dice que estas cifras muestran la rapidez con que ha aumentado el número de agencias administrativas con el paso de los años y el porqué de la urgencia de frenar esa tendencia.
Wong aduce que, para controlar este problema, el Legislativo debe cooperar ratificando las leyes necesarias lo más pronto posible. “Entre los proyectos de ley relevantes en preparación”, subraya, “los más importantes son la Ley Básica Organizacional para las Agencias del Gobierno Central y la Ley de Autorización del Personal Total de la Organización del Gobierno Central. Sólo después de la aprobación de ambas leyes, el Gobierno contará con una base legal efectiva y completa para la reestructuración organizacional y de recursos humanos”.
Wong recalca que la dramática transformación de Taiwan, de una sociedad agrícola a otra orientada hacia los servicios, junto con el proceso de democratización política, hacen más urgente la necesidad de la reforma gubernamental. “En medio del nuevo macroambiente el Gobierno debe cambiar su papel, de ‘gobernador’ a proveedor de servicios”, recalca Wong. “En sus operaciones administrativas, lo que el Gobierno necesita es establecer las reglas del juego y simplemente colocarse en la posición de árbitro y no de jugador”. Desplazar cierto poder al sector privado no sólo reducirá la carga financiera y de personal, sino que también estimulará el crecimiento económico doméstico.
Lee Ben-nan, profesor de la Universidad Nacional de Taiwan y secretario general del Partido Nuevo, cree que la reestructuración gubernamental será una tarea primordial para Taiwan en su marcha hacia el siglo XXI. “El proyecto de reestructuración es una forma enérgica y correcta de hacer las cosas”, comenta Lee. “Debemos otorgar mérito a la labor que el Gobierno realiza, y reconocer su afán por mejorar la eficiencia administrativa”. A pesar de todo Lee enfatiza que, para obtener resultados satisfactorios, la reestructuración no puede centrarse solamente en la reforma administrativa, sino que también debe tomar en cuenta otros aspectos. “Por ejemplo, en cuanto a la estructura constitucional queda aún mucho por hacer”, indica Lee. “Una constitución sólida es la estructura esencial para alcanzar buenos resultados, y así puede mejorar substancialmente la actuación del Gobierno”. Sin embargo, en un nivel más fundamental, debe resolverse el asunto de si Taiwan tiene un sistema presidencial o de gabinete, y si su parlamento es unicameral o bicameral. Lee señala que las controversias constitucionales en torno a estos temas han provocado numerosos conflictos.
“El gobierno ideal... debería simplemente actuar como un administrador de justicia, no tratar de dirigir e implementar todas las políticas, ni intervenir excesivamente en las actividades de una economía de mercado”. Lee explica también que el Gobierno necesita tomar parte en asuntos como la defensa nacional, diplomacia y obras públicas, pero que debería dejar otras tareas al sector privado –la administración del programa de Seguro Nacional de Salud, y la dirección de los aeropuertos. Esto ayudaría a recortar los costos de personal del Gobierno.
Lee piensa que algunas veces el proceso de toma de decisión del Gobierno se torna demasiado vago, y no precisa adecuadamente cuáles son las prioridades. “Por ejemplo, la reestructuración del TPG se puso en marcha de manera abrupta, sin planificación, análisis o evaluación de los efectos generales”, manifiesta Lee. “Por ello, hoy en día, muchas organizaciones provinciales simplemente se encuentran incorporadas al Gobierno Central, en lugar de haber sido combinadas con las agencias subordinadas de éste que se dedican a asuntos de la misma naturaleza”. En este caso no se ve la efectividad del plan en cuanto se refiere a elevar la competitividad y ahorrar en gastos operacionales. Lee añade que toda esta confusión ha sido causada principalmente por la ausencia de medidas de asistencia relevantes tales como la Ley Básica Organizacional para las Agencias del Gobierno Central, y la Ley de Autorización del Personal Total de la Organización del Gobierno Central, que aún no han sido aprobadas por el Legislativo.
Tras la reforma del TPG, Lee piensa que el próximo paso es la rezonificación de los distritos administrativos. “Es necesario unir ciertas ciudades y distritos para impulsar la eficiencia, al tiempo que se reduce el tamaño del personal”, enfatiza. Además, agrega Lee, el desarrollo de los distritos ya ha comenzado a ser compartido por algunas ciudades y distritos.
ack Sun, presidente de Pacific Electric Wire and Cable Company, cree que para su plan de reforma gubernamental, el Yuan Ejecutivo ha proyectado minuciosos y detallados paquetes de medidas, tales como los de reforma de los procedimientos administrativos y de la estructura organizacional. Según Sun, todas éstas son básicamente las alternativas correctas, sin embargo el problema central podría ser el de la implementación. “Igual que las empresas comerciales, el Gobierno necesita formular planes de desarrollo a corto, mediano y largo plazos, y luego ejecutarlos punto por punto”, dice él. “Además, deberían emprenderse campañas promocionales paralelamente a los procedimientos de planificación, implementación, repaso, revisión y reimplementación”. Sólo mediante estos tipos de estrategias puede llevarse a cabo un plan de reestructuración, y lograr los objetivos asignados a éste.
Entretanto, Sun dice que el Gobierno debería reforzar su campaña publicitaria y transmitir al público su determinación y el contenido del plan de reestructuración. De esta manera, se puede persuadir al pueblo de Taiwan a brindar mayor apoyo y a contribuir a que el plan de reestructuración se convierta en una tarea de movilización general de la nación.
Sun cree que el Gobierno Central ha desempeñado un importante papel en el rápido desarrollo económico de la isla, pero también cree que su rol debe reajustarse para reflejar los cambios de los tiempos. En particular, en medio de las actuales tendencias de liberalización, globalización y aplicación de tecnología informática, tanto el Gobierno como las empresas comerciales enfrentan importantes retos. Ante tales circunstancias, la tarea primordial es elevar la eficiencia para así reforzar la competitividad.
“Hoy día, el Gobierno debe pasar de ‘grande y potente’ como fue en el pasado a ‘pequeño y bueno’”, dice Sun. “Pequeño significa ‘organización reducida’ y bueno hace referencia a la ‘distribución de los recursos humanos profesionales’”. Tras el ajuste del rol del Gobierno, el siguiente punto será cómo hacer un mejor uso de los recursos privados, explica Sun. Animar al sector privado a participar en proyectos públicos es una buena medida. A modo de ejemplo, Sun describe cómo la promoción activa por parte del Gobierno de la privatización de la industria doméstica de las telecomunicaciones ha producido excelentes resultados. “La apertura del mercado de teléfonos móviles, en particular, provocó que la tasa de la población consumidora se elevara del seis por ciento a casi el treinta por ciento actual”, dice Sun. “La medida de liberalización no sólo contribuyó al rápido desarrollo de la industria de las telecomunicaciones, sino que también ofreció al público productos de mejor calidad y a precios más bajos”. Este es un ejemplo concreto de la vitalidad del sector privado.
Además, Sun insta al Gobierno a lanzar más proyectos en base al sistema construir-operar-transferir, como es el caso del tren de alta velocidad. Además, Sun agrega que su grupo ha participado en el negocio de los teléfonos móviles y en el del tren de alta velocidad, y por lo tanto ha experimentado los resultados de la implementación del plan de reestructuración gubernamental. El está de acuerdo con lo que señaló en cierta ocasión Vincent C. Siew, primer ministro de la República de China, en cuanto a que el Gobierno debería establecer sociedades en cooperación con el sector privado. Esta combinación ayudará a incorporar la vitalidad del sector privado en las tareas de promoción de la reestructuración gubernamental, y reforzará el crecimiento económico de la isla.
Lin Hsin-i, vicepresidente de China Motors Corporation, también comenta que, con la planificación previa y la puesta en marcha del plan de reestructuración gubernamental, el público general así como los círculos industrial y comercial han podido percibir la ambición del Gobierno de lograr continuos cambios e innovaciones. “La promoción de los planes de reforma gubernamental ha tenido un buen inicio”, piensa Lin, “pero aún no ha enfrentado el verdadero reto. La meta final de la reestructuración gubernamental es mejorar la calidad y aumentar la velocidad, y para ello se necesita fundamentalmente de la utilización de nuevas ideas y tecnología informática moderna y avanzada”. Lin hace énfasis en que las leyes buenas son inútiles si no son implementadas de forma adecuada. Lo importante es cómo llevarlas a la práctica con acciones concretas.
En el futuro, entre las tareas urgentes del Gobierno se encuentra: aprobar importantes proyectos de ley, hacer un ajuste organizacional, reducir el personal y elevar la eficiencia –todo esto para darle un nuevo aspecto al Gobierno: “pequeño y bueno, pequeño y capaz”. Lin se muestra optimista acerca de los resultados del bien planificado proyecto de reestructuración, al punto de pensar que éste puede verse activado por el respeto a la ley y el genuino deseo de un sistema de frenos y equilibrios más democrático que el que existía en Taiwan hasta no hace mucho.
lgunos de los asuntos prioritarios en relación con el Gobierno Central son obvios. Por ejemplo, Lin sugiere que para aumentar la eficiencia de las operaciones generales debe reintegrarse la asignación de tareas entre las diferentes agencias del Gobierno y aclararse el asunto de la competencia, de forma que el servicio de ventanilla única sirva con más eficiencia al público. Además, es necesario establecer un sistema de autorización para los empleados públicos, confiándoles la responsabilidad de sus tareas. El sistema de autorización puede ayudar a mejorar el procedimiento administrativo en términos de toma de decisión, implementación y preparación del trabajo administrativo. Asimismo, Lin insta al Gobierno a abandonar el método que ha venido usando para la promoción de cargos, que tiene como base la antigüedad –con frecuencia sin tomar en cuenta la capacidad laboral del empleado. En opinión de Lin, las promociones deberían depender de la actuación, calidad de servicio y contribución a la organización de la persona.
Lin considera que, en el pasado, el Gobierno tendía a desempeñar la función de supervisor y gobernador –ya fuera en relación con las empresas comerciales o con la ciudadanía en general. Sin embargo, ahora, en sintonía con el cambiante contexto social, el Gobierno debe transformarse en un apoyo a disposición de sus clientes. “Un gobierno ideal debería ser como una empresa cuyo objetivo es servir al público”, señala Lin. “Como el público es esencialmente un grupo de consumidores y evaluadores de las políticas gubernamentales, el Gobierno debería actuar en el mejor interés del público al dictar sus políticas, y esforzarse por satisfacer las necesidades de su pueblo en los diversos momentos”. Si hace esto, la gente corriente también podría participar en la formulación e implementación de las políticas gubernamentales. Esta democratización de la administración podría contribuir a su eficiencia.
Sobre las operaciones generales del Gobierno, Lin opina que el signo más obvio de progreso es el hecho mismo de que el Gobierno ahora reconoce la importancia de la reestructuración, de la calidad de la actuación y del servicio al usuario. La mayoría de los empleados públicos de la República de China, dice Lin, viven ahora con mayor presión, sabiendo que si no realizan los cambios necesarios, serán eliminados. Ya muchas agencias gubernamentales han comenzado a seguir el ejemplo de las empresas comerciales, y han adoptado el método de “Administración de Calidad Total”, poniendo más énfasis en la eficiencia y el servicio.
El hecho de que Taiwan haya podido hacer frente a la crisis financiera asiática, que tan severos daños ha provocado a muchos de los países de la región durante los dos últimos años, y conseguido mantenerse firme, indica que el Gobierno de la República de China goza de flexibilidad para enfrentar retos, dice Lin. Además, según el último informe de competitividad mundial publicado por el Foro de Economía Mundial con sede en Suiza, Taiwan ocupa el cuarto lugar (el año pasado fue el sexto) entre un total de cincuenta y nueve países evaluados por este instituto. Esta es la primera vez que Taiwan se encuentra entre los primeros cinco lugares, lo que indica que el liderazgo del Gobierno y la promoción activa del plan de reestructuración han contribuido substancialmente al aumento de la competitividad de la isla.