urante décadas, las autoridades tanto en Taiwan como China continental trataron los asuntos diplomáticos según la política de “suma cero”. La regla era simple: si cualquiera establecía relaciones diplomáticas con un país particular, el otro rompería los lazos con esa nación. Este método del “ganador se lo lleva todo” pareció funcionar bien para Taiwan durante un período, desanimando a los aliados diplomáticos a reconocer a Pekín, pero la situación comenzó a cambiar cuando la República de China en Taiwan (RDCh) perdió su escaño en las Naciones Unidas en 1971. Dentro de un período de un año, el número de países que conservaron lazos diplomáticos con la RDCh se redujo de sesenta y ocho a cincuenta y cuatro. Docenas de otros países rompieron las relaciones formales con Taipei en los años siguientes con el fin de establecer relaciones oficiales con Pekín, que tomó el escaño de “China” ocupado anteriormente por la RDCh como miembro permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
A finales de los años ochenta, la RDCh cambió su política diplomática a “doble reconocimiento”, lo que significaba que Taipei estaría dispuesto a mantener o iniciar lazos diplomáticos con otras naciones, sin importar que reconocieran también a Pekín. Sin embargo, este tardío cambio de política no tuvo mucho impacto en las relaciones de Taiwan con el resto del mundo. “La mayoría de los países desearían mantener relaciones formales tanto con la RDCh y la RPC, pero ésto es simplemente inaceptable por parte de Pekín, que todavía se adhiere a la política de suma cero”, dice Lo Chih-cheng, director ejecutivo del Instituto para la Investigación de Política Nacional, una agencia de investigación privada. “Los países han tenido que parcializarse, y Pekín parece ser una mejor opción si se consideran las realidades políticas en la comunidad internacional”.
Frente a esos obstáculos, una de las respuestas de Taiwan fue colocar mayor énfasis en el establecimiento de relaciones diplomáticas con países en desarrollo, incluyendo pequeños estados en Africa, el Caribe, y el Pacífico. Pero un problema más importante hasta ahora ha sido el entablar una nueva forma de relación con las naciones que habían puesto fin a los lazos diplomáticos. Uno de los primeros ejemplos fue el acuerdo con Japón después de romper las relaciones formales en 1972. Las organizaciones no gubernamentales con estrechas conexiones gubernamentales fueron creadas —la Asociación de Relaciones del Este Asiático de Taiwan (AEAR, siglas en inglés) y su equivalente japonesa, la Asociación de Intercambio— para realizar contactos económicos, culturales y de otra naturaleza entre ambos países a falta de embajadas. Aparte de su misión en Tokio, AEAR también tiene sucursales en Fukuoka, Okinawa y Yokohama, mientras que la Asociación de Intercambio opera tanto en Taipei como Kaohsiung.
Otro duro golpe diplomático ocurrió en enero de 1979, cuando Washington cambió su reconocimiento diplomático de Taipei a Pekín. Para mantener relaciones substantivas con Taiwan, el Congreso estadounidense aprobó la Ley de Relaciones con Taiwan, que autoriza la continuación de las “relaciones comerciales, culturales y de otro tipo, entre el pueblo de Estados Unidos y el de Taiwan”. También consagró el establecimiento de una organización privada nominalmente, el Instituto Americano en Taiwan (AIT, siglas en inglés), para que funcionara como agencia encargada de estos asuntos. El Departamento de Estado estadounidense, que contrata el AIT para realizar servicios para éste, ofrece fondos y orientación para las operaciones del AIT. El Congreso, como lo estipula la Ley sobre Relaciones con Taiwan, asume un papel supervisor con respecto a la organización.
Con más de 300 miembros en sus oficinas de Taipei y Kaohsiung, el AIT realiza una variedad de tareas, tales como emitir informes económicos y políticos, asistir en las transacciones de productos agrícolas y militares, y ofrecer servicios comerciales y de visado. Por parte de Taiwan, fue formada una agencia equivalente —inicialmente llamada el Consejo de Coordinación para Asuntos Norteamericanos— para funcionar en Washington y en otras ciudades importantes de Estados Unidos. Su nombre cambió en 1994 a Oficina Representativa Cultural y Económica de Taipei. Esta agencia de Taiwan funciona actualmente en trece lugares en Estados Unidos.
Muchos otros países, que llegaron a la conclusión de que la RPC era demasiado grande para ser ignorada, también se vieron en la necesidad de establecer relaciones substantivas con Taiwan debido a su posición prominente en la economía mundial. La solución de establecer oficinas representativas no oficiales fue un modelo aceptado por las naciones que buscaban un método pragmático de mantener conexiones con Taiwan sin enfurecer a Pekín. Lo Chih-cheng, que anteriormente fue el presidente del Directorio de Investigación y Planificación del Ministerio de Relaciones Exteriores (MOFA, siglas en inglés), indica que el establecimiento de cada oficina representativa requiere pasar por un proceso de negociaciones. “El principio debe ser el tratamiento equitativo y recíproco”, dice. “Pero considerando las dificultades diplomáticas de Taiwan y la vital importancia para nosotros de establecer lazos substantivos, ofrecemos usualmente más de lo que nos ofrecen”.
El presidente Chen Shui-bian durante una visita a El Salvador en mayo de 2001. La RDCh mantiene lazos formales con veintisiete países, pero mantiene relaciones substantivas con más de 150 otros.
l ámbito de las negociaciones incluye generalmente los nombres de las oficinas, sus funciones, los antecedentes de los representantes, y los tipos de privilegios e inmunidades diplomáticas que se tendrán. Como se involucran los poderes gubernamentales, tales como emitir visas y otorgar privilegios diplomáticos, los respectivos gobiernos deben siempre, entre bastidores, tomar parte en las negociaciones. Dada la falta de precedente en derecho y práctica internacional sobre este tipo de relaciones substantivas, los primeros casos que fueron negociados se vieron cargados de dificultades. Hasta el asunto de los nombres que iban a utilizarse en las oficinas fue con frecuencia un asunto sensitivo, ya que algunos países deseaban evitar cualquier cosa que sugiriera un estatus “oficial”. La oficina representativa de Filipinas en Taipei, por ejemplo, se llamaba originalmente Centro de Intercambio Asiático, un nombre que se confunde fácilmente con una bolsa de valores o futuros. No fue hasta 1989 que se cambió su denominación a Oficina Económica y Comercial de Manila para reflejar mejor la realidad.
Las negociaciones separadas realizadas con cada uno de los países resultaron en una variedad de términos utilizados en los nombres de las organizaciones recién establecidas. Se han llamado institutos, oficinas representativas, oficinas económicas y culturales, misiones comerciales, centros comerciales o empresariales, y oficinas de enlace. Los medios para seleccionar a los representantes y otros empleados también difieren de una oficina a otra. El personal en las oficinas extranjeras de Taiwan está formado generalmente por miembros del servicio diplomático del país. Los delegados enviados a Taipei por otros países podrían ser diplomáticos profesionales, diplomáticos u otros empleados de gobierno en ausencia temporal de sus cargos oficiales, o individuos procedentes de institutos de investigación u organizaciones comerciales.
Pero sin importar la nomenclatura ni el método de organización adoptado, a muchas de estas oficinas no oficiales se les ha otorgado el poder de ejercer ciertas funciones gubernamentales, tales como emitir visas, notariar documentos, negociar y firmar acuerdos de inversión y comercio, y gestionar asuntos consulares para sus ciudadanos en Taiwan. En términos de privilegios, generalmente se les otorga muchas ventajas parecidas a las de las misiones diplomáticas completas, incluyendo importaciones libres de impuesto, placas especiales para sus automóviles (que no son de embajadas, pero tienen los mismos privilegios), y servicios de seguridad para proteger sus oficinas.
Aunque son vistas como embajadas de facto, el trabajo más importante que realizan estas oficinas generalmente se refiere a áreas “no políticas”. Hugues Mignot, director de la Asociación Comercial Belga, establecida en Taipei en 1979, explica que la función principal de su oficina es servir como un enlace entre las organizaciones, compañías e individuos belgas y taiwaneses para promover los intercambios comerciales, inversionistas y culturales entre ambos países.
Ese es el mayor papel que juegan la mayoría de las oficinas representativas. Estas responden a preguntas comerciales, ofrecen información de mercado, y asisten en ubicar socios taiwaneses para compañías y organizaciones en sus propios países. Estas ayudan a los visitantes comerciales y delegaciones comerciales a encontrar socios apropiados en Taiwan. Organizan seminarios y exhibiciones. Promueven el ambiente inversionista de sus países a las compañías taiwanesas interesadas en establecer operaciones allí. “Por la ausencia de lazos formales y la obstrucción de la RPC, mantienen un bajo perfil sobre los asuntos políticos y diplomáticos”, dice Lo Chih-cheng. “Incluso algunos de ellos evitan entrar al Ministerio de Relaciones Exteriores u otras agencias gubernamentales”, sólo para mostrar que no tienen ningún contacto con nuestro Gobierno”.
En algunos casos, las oficinas representativas extranjeras de Taipei han tenido dificultades para establecerse debido a la presión de Pekín. Esto sirve para que Taiwan recuerde que las relaciones substantivas no pueden reemplazar completamente los lazos formales. “Taiwan ha realizado muchos esfuerzos en el desarrollo de relaciones con los países extranjeros, y ha mantenido sus sólidos lazos económicos y hasta personales con aquéllos en los gobiernos extranjeros”, señala Lee Ming, profesor en el Departamento de Diplomacia de la Universidad Nacional Chengchi. Pero sin importar qué tan bien funcionen estas relaciones substantivas, especialmente en momentos críticos, los lazos formales son generalmente más efectivos”. Un ejemplo ocurrió en 1997, cuando un conflicto civil en Cambodia forzó a los empresarios taiwaneses a buscar asistencia en la embajada de la RPC, porque la oficina representativa de Taiwan no pudo ofrecer protección ni ayudar a evacuar a sus ciudadanos de la zona afectada.
En la actualidad, Taipei mantiene relaciones diplomáticas completas con sólo veintisiete países, pero tiene relaciones económicas, culturales o de cooperación técnica con más de 150 otros. Según el MOFA, un total de cuarenta y seis países que no tienen relaciones formales con la RDCh han establecido cincuenta y tres oficinas representativas o centros de visado en Taiwan. Vale la pena mencionar las veintiuna oficinas de diecisiete países europeos, y las dieciocho de veintiún países asiáticos o del Pacífico. Por su parte, Taiwan mantiene noventa y cinco oficinas representativas en sesenta y dos países.
El número de oficinas representativas ha ido aumentando rápidamente desde finales de los ochenta, cuando Taiwan realizó ciertos ajustes en sus políticas diplomáticas y comerciales. Un cambio importante fue la adopción del modelo de “diplomacia pragmática”, dado a conocer primero por Lee Teng-hui, cuando asumió el cargo de presidente en 1988. La política era simple —primero, tomar en cuenta las realidades; luego, tomar la medida adecuada. “La realidad es que no es posible para nosotros entablar relaciones formales con muchos países”, dice Lo. “Pero aún frente a la ausencia de lazos formales, hay mucho espacio para promover relaciones substantivas”.
Una muestra de vinos celebrada en un hotel de Taipei. Una importante tarea para las oficinas representativas extranjeras es organizar este tipo de evento para promover los productos de sus países.
tra medida que se tomó en Taiwan fue expandir activamente el comercio, así como diversificar los mercados para reducir la dependencia excesiva en Estados Unidos, que estaba absorbiendo casi la mitad de las exportaciones de Taiwan. En 1987, el superávit comercial de Taiwan con Estados Unidos alcanzó los US$16.000 millones, o el 86 por ciento del superávit total de Taiwan ese año. Para extender el riesgo y dar respuesta a las mayores quejas de las autoridades de Washington sobre el desequilibrio, Taiwan comenzó a fomentar activamente sus negocios para buscar mercados alternativos.
Entre los nuevos mercados potenciales, uno de los más prometedores era Europa Oriental, entonces en el proceso de transformación de planificación económica central a un sistema de libre mercado. Para promover los lazos económicos con estos países, Taiwan estableció entre 1990 y 1992 oficinas representativas en la República Checa, Polonia, y Hungría. Los tres países también establecieron sus correspondientes oficinas en Taipei entre 1993 y 1998. A juzgar por las estadísticas, estas oficinas han tenido éxito desarrollando una considerable cantidad de negocios. Por ejemplo, el comercio bilateral entre Taiwan y la República Checa se triplicó y más —de US$22 millones a $70 millones— en el año siguiente a la apertura de la oficina de Taipei en Praga en 1990. Desde entonces, la cifra se ha elevado a $193,7 millones en 2001.
Como muchos países colocan consideraciones económicas a la cabeza de sus políticas extranjeras, una razón crucial para el éxito de Taiwan en el establecimiento y mantenimiento de relaciones substantivas con otras naciones es su calidad de prominente comerciante mundial. Pero aunque el objetivo no sea el tema político, la economía más sólida y los lazos culturales han tenido con frecuencia un efecto positivo en la promoción de los lazos políticos. Por ejemplo, más países están ahora dispuestos a permitir la visita de los líderes políticos y funcionarios de alto rango de Taiwan, aunque saben que les traerá gran presión de la RPC. El entonces primer ministro Lien Chan visitó la República Checa y Hungría en 1995, la vicepresidenta Lu Hsu-lien (Annette) participó en la reunión anual de Liberal International en 2002 en Budapest, el ministro de Defensa Nacional Tang Yiau-ming fue a Estados Unidos para reunirse con líderes de la milicia estadounidense este año, y el ministro de Justicia Chen Ding-nan visitó este verano importantes agencias en Estados Unidos y Japón. Los intercambios de visitas por parte de funcionarios de economía y finanzas son más comunes y menos sensitivos.
En abril de 2000, poco después que Chen Shui-bian fuera electo Presidente, el Parlamento Europeo adoptó una resolución donde elogiaba los logros democráticos de Taiwan y solicitaba a las autoridades de Pekín la conclusión pacífica de los asuntos pertinentes a las relaciones a través del Estrecho de Taiwan. La resolución también hacía un llamado a los estados miembros de la Unión Europea a elevar sus relaciones con Taiwan a fin de garantizar una mejor representación para Taiwan en los foros internacionales, y reconfirmó el plan de abrir una oficina representativa de la Comisión Europea en Taipei. “Las relaciones substantivas fortalecidas tienden a atar fuertemente los intereses de Taiwan con países que tienen lazos comerciales con la isla”, dice Lo. “Esto resulta en que estos países necesitan prestar más atención a lo que está pasando en Taiwan y tomar medidas para proteger o promover sus intereses aquí”.
Es difícil concretar que las oficinas representativas extranjeras en Taiwan o las oficinas taiwanesas en el extranjero puedan conectarse directamente a “beneficios políticos parciales”, pero el número de esas oficinas muestra lo bien que Taiwan ha mantenido lazos estrechos con los otros países del mundo. La calidad de “no oficial” de estas oficinas resultó ser una solución creativa y efectiva para desarrollar relaciones a falta de relaciones formales —quizás, un camino menos recorrido y más rocoso, pero uno que acerca más a Taiwan a su destino deseado.