El término "constitución" (憲法) en los textos antiguos se refería solamente a diversas leyes y ordenanzas, que en su mayoría no hacían limitaciones al ejercicio de los poderes gubernamentales, ni eran superiores a otros reglamentos. Estos dos últimos elementos son necesarios para el constitucionalismo moderno. Aunque el emperador se hallaba en realidad bajo un número de restricciones, tales eran impuestas por los censores, el primer ministro y otras convenciones y tradiciones bien establecidas, todos los cuales dependían fuertemente del capricho del gobernante.
Aquellas formas de documentos legales que estuviesen diseñados principalmente para unir las autoridades públicas a través de una división de poderes y garantizar el respeto por los derechos humanos eran totalmente desconocidas por los chinos. De hecho, la ley en la China tradicional nunca asumió un papel prominente después que el confucianismo fue firmemente establecido hace dos mil años. Las teorías y prácticas legales chinas en las dinastías que siguieron fueron virtualmente gobernadas por el concepto de los ritos (禮), debido a que Confucio defendía un gobierno por los gentiles y sostenía que el pueblo debía ser gobernado por un sistema de ética en vez de la ley. Sin embargo, China tuvo varios códigos legales en el curso de su larga historia, pero nunca una constitución comparable a aquellas existentes en Occidente.
La situación comenzó a cambiar hacia fines del siglo XIX. Comenzando con la Guerra del Opio en 1839, una serie de humillantes derrotas militares forzaron al gobierno chino, la dinastía Ching, a reconocer la superioridad de Occidente. El principal impetú, vino sin embargo de la Guerra Ruso-japonesa de 1904-05. En menos de viente años, Japón no sólo se libró de la extraterritorialidad impuesta por los extranjeros, sino que también había derrotado los dos colosos de Oriente, China y Rusia. El pueblo chino y su gobierno estaban sorprendidos por los logros de Japón y llegaron a la conclusión que todo se debía principalmente a la eficiencia gubernamental en dicha nación, que a su vez se le atribuía mayormente a su recién adoptada constitución.
Sin embargo, los "Principios de la Constitución" y "Programa de nueve años para la preparación constitucional" que fueron presurosamente redactados mostraban claramente la falta de deseo del gobierno Ching en promover la reforma, y como última alternativa, la revolución se convirtió en inevitable.
El establecimiento de la república en 1912 desafortunadamente no pavimentó la vía hacia el establecimiento de un gobierno constitucional en China. Los políticos y militares conservadores existentes simplemente no creían en el gobierno constitucional. Ellos luchaban entre sí en cada rincón de la nación para obtener cuanto poder fuese posible. Se dice que durante el corto período de diecisiete años, el gobierno patrocinó cinco constituciones o proyectos constitucionales, sin mencionar las numerosas constituciones redactadas por individuos u organizaciones privadas. Pero el constitucionalismo no puede ser realizado meramente por la promulgación de un sólo documento. Como los militaristas controlaban ambos el gobierno central y los gobiernos locales, ellos casi invariablemente diseñaron constituciones que promovían sus propios intereses personales. El verdadero significado del constitucionalismo no les preocupaba en nada. Así, el proceso constituyente durante este período fue solamente una farsa.
Se puso fin a este caos, al menos nominalmente, en 1929 por el Kuomintang o Partido Nacionalista, tras la exitosa Expedición al Norte en contra de los amos de guerra. De acuerdo con el Dr. Sun Yat-sen, fundador del partido, la primera fase de la reconstrucción nacional -el período de las operaciones militares- había sido ya completada y la etapa del tutelaje político estaba por iniciarse. Su propósito fundamental era educar al pueblo para ejercer sus derechos políticos. Durante este período se confió al partido con la responsabilidad de atender la nación hasta que fuese lo suficientemente fuerte para cuidar de sí misma. Un colorario necesario de esto fue la supremacia del Kuomintang.
A partir de las villas y el campo, el Kuomintang planificó la organización de un auto-gobierno local y finalmente la elección de delegados a la Asamblea Nacional, cuyo deber era adoptar la constitución y establecer un gobierno de acuerdo a sus disposiciones. Habiéndose logrado todo esto, la nación entraría en la última fase -el gobierno constitucional.
Después de la II Guerra Mundial, el conflicto entre el gobierno nacional y los comunistas empeoró rápidamente. En un intento por resolver este conflicto por medios políticos, se celebró la "Conferencia consultiva política" en Chungking del 10 al 30 de enero de 1946. Esta estuvo compuesta por 29 delegados que representaban diferentes partidos y grupos políticos. Finalmente se acordó en un borrador constitucional.
Este último borrador sirvió como base para la Constitución de 1947, y ha sido y es la ley fundamental de la República de China desde que se trasladó a Taiwan en 1949.
La Constitución es un extenso documento que contiene 14 capítulos y 175 artículos. Además de una extendida Carta de derechos en el Capítulo 11, la estructura de gobierno estipulada en la Constitución tiene muchos arreglos únicos. El legado del Dr. Sun Yat-sen, padre fundador de la república, está claramente demostrada. Por otra parte, como un hombre casi completamente educado en Occidente, quien también viajó extensivamente por el resto del mundo, es entendible que la mayoría de sus ideas políticas vienen de la democracia representativa que prevaleció en Occidente en aquel tiempo.
El Dr. Sun estaba también impresionado por la así llamada "democracia directa" (que practica Suiza y algunos estados de EE.UU.) donde los ciudadanos no sólo ejercen los derechos de elección y retracción, sino que también pueden usar el mecanismo de la iniciativa y el referendum para participar directamente en el proceso de gobierno. Debido a la gran extensión territorial y enorme población de China, el Dr. Sun hizo concesiones en esta área, y creó una Asamblea Nacional para representar al pueblo en el ejercicio de esos cuatro derechos en el gobierno central.
Por otra parte, aunque él estaba a favor de la forma occidental de separar el poder a través de los sistemas ejecutivo, legislativo y judicial, él también criticó algunos aspectos del gobierno occidental, especialmente el "sistema de empleos repartidos entre miembros del partido triunfador" que prevalecía en los EE.UU. del siglo diecinueve. Como la China tradicional siempre tuvo un relativamente independiente sistema de exámenes del servicio civil, era perfectamente natural que el nuevo gobierno incluyera un ramo independiente responsable de los exámenes del servicio civil. Otra institución tradicional única de China, los censores, fue también incorporada al gobierno como un ramo independiente para controlar las funciones gubernamentales así como el comportamiento de los funcionarios públicos. Así, bajo la influencia del legado del Dr. Sun, el gobierno chino está compuesto de cinco ramos -ejecutivo, legislativo, judicial, exámenes y control.
Aunque las enseñanzas del Dr. Sun constituyen técnicamente la base de la actual Constitución, un estudio más por menorizado de la actual estructura del gobierno y las relaciones entre los principales departamentos bajo la Constitución revelan algunas desviaciones sustanciales.
De acuerdo con la teoría del Dr. Sun, la Asamblea Nacional debe ejercer los derechos de elección, retracción, iniciativa y referéndum en representación del pueblo de toda la nación. Además, el gobierno está dividido en cinco Yuanes (ramos), como se mencionó arriba, todos los cuales son responsables ante la Asamblea Nacional. Fue esta razón que el borrador constitucional de 19361e confirió a la Asamblea Nacional los derechos de elección y retracción no solamente del Presidente y Vicepresidente, sino también de todos los miembros del Yuan Legislativo y del Yuan de Control. En otras palabras, era el poder real así como el único cuerpo representativo de la nación. La supremacía de la Asamblea Nacional fue claramente establecida.
Aunque la Asamblea Nacional gozó de un enorme poder y alto estatus, en realidad no podía supervisar de cerca o controlar completamente las actividades del gobierno debido a que solamente se convocaba para una sesión de un mes cada tres años. Aun cuando la Comisión Permanente de la Asamblea supuestamente debía ejercer las mismas funciones de la Asamblea durante el período de receso, una tal relación entre la Asamblea Nacional y las otras agencias del gobierno era totalmente no aceptable para quienes estaban a favor de un sistema de controles y balances.
Para mantener la frágil alianza con otros partidos políticos minoritarios, quienes estaban a favor de la democracia representativa de Occidente, el Kuomintang hizo mayores concesiones durante el proceso de la redacción de la Constitución. Como resultado, la Asamblea Nacional ahora se asemeja a un Colegio electoral, que hace solamente las funciones de elegir al Presidente y Vicepresidente de la nación. Además, también tiene el derecho de destituir al Presidente y Vicepresidente así como hacer enmiendas a la Constitución, siendo ambos importantes pero raramente ejercidos poderes.
La iniciativa y el referéndum deben ser iniciados al nivel de hsien (distrito) y ciudad, y la Asamblea Nacional está dotada con estos derechos solamente después que la mitad de dichos distritos o ciudades hayan procedido así. Por eso, tomado como un todo, el papel de la Asamblea Nacional bajo la presente Constitución es más bien limitado. Su peculiar posición puede ser atribuida al conflicto entre el principio de controles y balances que practican las democracias de Occidente y la ideología revolucionaria del Dr. Sun, que no acepta este principio incondicionalmente.
Otra característica principal de la estructura gubernamental radica en el así llamado sistema de limitada responsabilidad del gabinete. El Yuan Ejecutivo no solamente es responsable ante el Yuan Legislativo y la nominación del Premier está bajo condición de la aprobación por parte del Yuan Legislativo, sino que el Yuan Ejecutivo también remite al Yuan Legislativo un informe administrativo bi-anual. El Premier y los Ministros están sujetos a las interpelaciones y críticas de los legisladores. El Premier también está obligado a refrendar la promulgación presidencial de la ley o la emisión de decretos.
Todas esas son características esenciales del sistema del gabinete británico. Sin embargo, el voto de no confianza por la legislación y el poder del ramo ejecutivo para disolver la legislación, que son ambos elementos importantes de un gobierno del sistema de gabinete, no son parte del sistema en la República de China por temor a la inestabilidad política. En vez, un sistema de veto presidencial similar a aquel de los Estados Unidos ha sido adoptado. Además, ningún miembro del Yuan Legislativo puede tener concurrentemente un cargo gubernamental -la influencia del sistema presidencial estadounidense estaba claramente en la mente del autor.
Existe un capítulo en la Constitución acerca de los fundamentos de las políticas nacionales, desde la defensa nacional hasta los sistemas social y económico. Las principales preocupaciones incluyen el mantener la neutralidad política de las fuerzas armadas y el establecimiento de un sistema mixto de socialismo y libre empresa. Generalmente hablando, las políticas sociales y económicas del gobierno esperaban responder a las seis mayores necesidades del pueblo: alimentación, vestimenta, vivienda, comunicación, educación y recreación.
La estrategia para obtener dichos objetivos fue promover la industrialización de la nación, distribuir la tierra a quien la cultiva, lograr una distribución equitativa de los ingresos y la riqueza, y permitir que el estado tenga propiedad de algunas industrias y empresas que son de naturaleza pública o monopolística. La importancia de la educación está evidenciada no solamente por el requerimiento de una educación primaria obligatoria mínima de seis años para los niños con edades entre seis y doce años, sino también al proveer específicamente del 15 al 35 por ciento del presupuesto, desde el gobierno central hacia abajo hasta los gobiernos distritoriales y municipales, para la educación.
A lo largo de su historia, China siempre ha sido un estado unitario. La división ocasional de la nación bajo diferentes gobernantes ha sido solamente una excepción en términos de tiempo, y era también considerado generalmente como anormal y un preludio a la unificación final. Así, el poder de los diversos gobiernos locales ha estado siempre bajo estricta supervisión, a medida que eran delegados desde arriba. El concepto del poder inherente del gobierno local nunca fue desarrollado.
Foto cortesía de la Asamblea Nacional
El extinto Presidente Chiang Kai-shek recibe una copia de la Constitución de manos de Wu Ching-heng, miembro de la Asamblea Nacional.
Teniendo en mente esta tradición, será sorprendente encontrar una detallada demarcación de poderes entre los gobiernos nacional y local en la República de China. Pero el Dr. Sun hizo hincapié en el auto-gobierno local en los niveles de hsien y ciudad como medio para entrenar al pueblo en el ejercicio de sus derechos políticos. La Constitución llega incluso a otorgar a los gobiernos provinciales con tales poderes de auto-gobierno para poder controlar los poderes del gobierno central. Como resultado, las relaciones intra-gubernamentales verticales se mueve un paso más cerca de una estructura de tipo federal.
Sin embargo, contrario al patrón de los sistemas federales, que generalmente reservan a los estados aquellos poderes que no han sido específicamente asignados al gobierno central, no existe una tal claúsula residual en la Constitución de la República de China. En su lugar, se da una lista detallada de los poderes de ambos los gobiernos central y locales. Fuera de la lista, existe un sistema de equilibrio de poderes entre los gobiernos central y local de acuerdo a la naturaleza del asunto tratado. Esto es también un legado del Dr. Sun. Además, el Yuan Legislativo tiene la palabra final en caso surja una controversia. Esto es también peculiar debido a que tales controversias son generalmente judiciales en naturaleza y deberían estar bajo la jurisdicción exclusiva de las cortes.
Otra disposición única que tiene que ver con el auto-gobierno local es el requerimiento constitucional de la promulgación de los Principios Generales de Auto-gobierno provincial y distritorial. Esta es la ley básica de la organización, función y posición del auto-gobierno local. El método de supervisión desde arriba ha sido también incluido.
Como la idea de una constitución y del constitucionalismo fueron importados desde fuera, es entendible que se consideró necesario un período de transición y adaptación. Las exigencias creadas por la continua amenaza al otro lado del Estrecho de Taiwan han afectado seriamente la total realización de algunas libertades cívicas fundamentales garantizadas por la Constitución. Sin embargo, como resultado de la mejora de los niveles de vida, las oportunidades de una educación generalizada y el auto-gobierno local; aparecieron gradualmente condiciones más favorables para el establecimiento de un gobierno constitucional. Aunque hay que sobreponerse a muchas dificultades, se puede llegar a la segura conclusión que la reciente decisión histórica de levantar el Decreto de Emergencia que por 38 años activó la ley marcial, ofrece ampliamente un buen indicativo de un cambio progresivo. -(El Dr. Jyh-pin Fa es profesor de derecho en la Universidad Nacional Chengchi, Taipei.) □