Taiwan Today

Los nuevos municipios especiales de Taiwan tendrán acceso a mayores recursos; del mismo modo, también tendrán que compartir responsabilidades adicionales en cuanto al desarrollo nacional.

Tanto a los locales como a los recién llegados a Taiwan, les será útil un mapa que muestre los cambios de los límites de los distritos y las ciudades legalmente establecidos recientemente, cuando vayan de viaje alrededor de la isla. El actual mapa de los límites administrativos de Taiwan muestra dos municipios especiales, 18 distritos y cinco ciudades, que el Gobierno define como áreas urbanas que tienen más de 500.000 habitantes, y tienen importancia política, económica y cultural. Todos esos límites están establecidos desde hace décadas. Sin embargo, a partir del 25 de diciembre, el mapa será trazado nuevamente para incluir cinco municipios especiales, 14 distritos y sólo tres ciudades. Los que están familiarizados con los mapas de Taiwan, la mayor perplejidad será la desaparición de los distritos de Taipei, Taichung, Tainan y Kaohsiung.

No obstante, el misterio de los distritos que desaparecerán puede explicarse fácilmente. Cuando finalice el año, el distrito de Taipei se elevará de nivel convirtiéndose en un municipio especial, que actualmente se denomina ciudad de Xinbei, que significa “Nuevo Taipei”. El nombre ciudad de Xinbei se utiliza por conveniencia, pero el gobierno local tiene planeado encuestar a los residentes a la hora de elegir un nuevo nombre, y presentar su recomendación al Ministerio del Interior (MOI, siglas en inglés) para su aprobación. El distrito de Taichung y la ciudad de Taichung , el distrito de Tainan y la ciudad de Tainan, y el distrito de Kaohsiung y la ciudad de Kaohsiung se unirán y también serán elevadas a municipios especiales con los nombres de sus respectivas y actuales ciudades capitales.

La meta principal de las mejoras y fusiones es diseminar los recursos del Gobierno Central y el desarrollo de políticas más equitativamente a través de la isla. “Todos los proyectos de reforma procuran reforzar la competitividad general del país y buscar el desarrollo regional equilibrado”, dice Hung Li-hsin, directora del Departamento de Asuntos Civiles del MOI. Por lo tanto, aunque esos viajeros con mapas pasados de moda pueden al principio sentirse desconcertados con los cambios, también van a encontrar una creciente vitalidad económica y cultural en los nuevos distritos administrativos de Taiwan en los años venideros.

Las actuales fronteras administrativas fueron trazadas en 1950, cuando Taiwan puso en marcha por primera vez un sistema de autogobierno local. Como la ciudad de Taipei y la ciudad de Kaohsiung fueron elevadas a municipios especiales en 1967 y 1979, respectivamente; sin embargo, los recursos humanos y financieros se han concentrado de manera desequilibrada en estas dos ciudades. Como consecuencia, el desarrollo general de muchas otras localidades se ha rezagado en áreas como los servicios públicos, las medidas de asistencia social y la calidad de los proyectos públicos. Este problema se ha visto exacerbado por los cambios en la demografía y el crecimiento regional, con disparidades enormes entre los distritos y las ciudades en términos de densidad demográfica, tamaño físico y condiciones socioeconómicas. Por ejemplo, en 2006, en el distrito de Taipei había alrededor de más de 1,1 millón de residentes más que en la ciudad de Taipei, pero recibió solamente la mitad de los fondos de la ciudad del Gobierno Central.

Chao Yung-mau es decano de la Escuela de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Taiwan (NTU, siglas en inglés), y uno de los 10 funcionarios y 15 académicos que integraron la comisión ad hoc establecida por el MOI en 2009 con el fin de revisar los cambios propuestos en las fronteras administrativas. “Ningún ciudadano desea vivir en una ciudad o distrito donde el desempeño económico y las condiciones sociales sean pobres”, dice, explicando la demanda popular que produjo esos cambios. “La gente sabe cuando los fondos gubernamentales locales están vacíos, lo que ocasiona que no cumplan con su deber de desarrollar y mantener la infraestructura local en un nivel suficiente que satisfaga las necesidades de los residentes. Por ese motivo un programa de rezonificación debe tomar en cuenta los factores políticos, demográficos, socioeconómicos y legales. Debe reflejar los intereses de los ciudadanos locales y la visión de las autoridades locales.

En respuesta a la mayor presión de trazar nuevamente el mapa administrativo de Taiwan en abril de 2009, el Yuan Legislativo aprobó las enmiendas a la Ley de Gobierno Locales, una medida que despejó el camino para que los distritos y ciudades solicitaran el nivel de municipio especial a través de la elevación de categoría o fusiones. La ley enmendada estipula que un área puede buscar elevar su nivel si tiene una población de más de 1,25 millones, así como un significativo desarrollo en el aspecto político, económico, cultural y urbano. Conforme a la ley, los gobiernos locales están obligados a redactar solicitudes para la fusión o elevar su nivel, que deben ser aprobados por sus respectivos concejos y luego presentadas al MOI. Después de una revisión preliminar de la comisión designada, la ley otorga autoridad al Yuan Ejecutivo para tomar la decisión final. “La revisión de la ley marca un importante paso hacia una reforma abarcadora del gobierno local”, dice Jiang Yi-huah, ministro del Interior. “No sólo ofrece una nueva oportunidad para que los distritos y ciudades obtengan la calidad de municipio especial, sino que también los anima a desempeñar un papel más activo y asumir mayor responsabilidad en la ejecución de los asuntos públicos. Nuestro ministerio celebró una serie de audiencias públicas e invitó a expertos en diversos campos y representantes de los gobiernos locales a participar en este debate a fin de buscar las mejores soluciones posibles para trazar nuevamente el mapa del país. En resumen, la formación de un consenso era la base de cada etapa del proceso de reforma”.

El 23 de junio de 2009, 11 distritos y ciudades que solicitaron un cambio de categoría fueron invitados a presentar sus propuestas para que fueran revisadas por la comisión de revisión. Después de una maratónica sesión de 15 horas, el MOI anunció que unánimemente la comisión recomendaba directamente la elevación del distrito de Taipei a la categoría de municipio especial; así como la fusión del distrito de Taichung con la ciudad de Taichung, y el distrito de Kaohsiung con la ciudad de Kaohsiung, y la elevación concurrente a la categoría de municipio especial. Sin embargo, los funcionarios y académicos en la comisión se dividieron de manera uniforme sobre la fusión y elevación de categoría de la ciudad de Tainan y el distrito de Tainan, y transfirieron el caso al Yuan Ejecutivo.

Luz verde

El 29 de junio, el Yuan Ejecutivo refrendó las recomendaciones de la comisión de revisión para el distrito de Taipei, así como las áreas de Taichung y Kaohsiung. De igual modo, dio la luz verde a la solicitud de Tainan, gracias al especial significado histórico y cultural de la región. La ciudad se considera generalmente una de las más antiguas en Taiwan. Zheng Cheng-gong (1624-1662), un leal de la Dinastía Ming, estableció a Tainan como su capital después de expulsar a la Compañía Neerlandesa de las Indias Orientales, en 1662. Tainan se mantuvo como la capital de la prefectura de Taiwan bajo la dinastía Qing hasta 1887, cuando se trasladó la capital a Taipei.

Los residentes de los municipios especiales de ciudad de Xinbei, la ciudad de Taichung, la ciudad de Tainan y la ciudad de Kaohsiung esperan con entusiasmo el cambio porque un municipio especial es una entidad administrativa local de alto nivel, que cae bajo la jurisdicción directa del Gobierno Central, lo que significa más fondos y mejores servicios. “El cambio de categoría permitirá a un gobierno local a disfrutar de un presupuesto mucho mayor, establecer agencias vitales adicionales dentro de su estructura y emplear a más empleados públicos”, dice Huang Li-hsin, del MOI. “Por lo tanto podrá satisfacer las funciones ejecutivas en el interés de los ciudadanos y empresas locales”.

Desde la perspectiva del Gobierno Central, la creación de nuevos municipios especiales tiene sentido porque permitirá a los gobiernos locales a administrar sus propios asuntos con más eficiencia. Según Chao, de NTU, la elevación de categoría refleja el principio de devolución o la transferencia de poder del Gobierno Central a los gobiernos locales. “Los ciudadanos están exigiendo mejores servicios en el nivel local, así como sistemas de transporte público altamente funcionales, mantenimiento apropiado de las vías y otras infraestructuras en las comunidades, escuelas mejor equipadas y servicios de salud más fiables”, dice. “Por lo tanto, aquellas autoridades que están más cerca de su electorado desempeñarán mejor sus deberes públicos que los niveles más altos del Gobierno”.

Aunque muchos residentes de los nuevos municipios especiales están emocionados por la posibilidad de mejores servicios públicos, la distribución de los recursos financieros entre los gobiernos locales de Taiwan ha sido desde hace tiempo la manzana de la discordia. A pesar de la revisión anual de la situación financiera de cada nivel gubernamental por el Yuan Ejecutivo, la actual Ley sobre la Distribución de los Ingresos y Gastos Gubernamentales estipula que el 43 por ciento de la recaudación tributaria del Gobierno debe ir a los dos municipios especiales; el 12 por ciento debe distribuirse a los pueblos rurales y urbanos; mientras que el 6 por ciento debe mantenerse en el Gobierno Central como una reserva de emergencia. El 39 por ciento residual debe dividirse entre los restantes 23 distritos y ciudades con base a la población y el área de cada lugar. Esos porcentajes se han mantenido inalterables desde 2001.

Obviamente, los municipios especiales han sido elegibles para recibir un porcentaje enorme de fondos por parte del Gobierno Central, y la desigualdad asombrosa en la distribución de la recaudación tributaria explica más allá el porqué tantos distritos y ciudades han estado interesados en elevar sus categorías. Sin embargo, para aquellos que viven fuera de los nuevos o existentes municipios,  el asunto es un poco incierto, con algunos gobiernos locales denunciando que la elevación de categoría es injusta e instando a  que la reforma administrativa debe llevarse a cabo  en toda la isla. “Sin tomar medidas complementarias apropiadas, estos cinco municipios seguirán recibiendo el mayor porcentaje de los fondos y recursos del Gobierno Central”, dice Chen Chao-chien, profesor asistente en el Departamento de Asuntos Públicos en la Universidad Ming Chung, con sede en la ciudad de Taipei. “Por el contrario, los gobiernos en áreas rurales se verán seguramente con presupuestos incompletos y escasos recursos, y sus residentes terminarán siendo ciudadanos pobres, de segunda clase”.

Para dar cuenta a las críticas, el Gobierno se ha concentrado en mejorar las finanzas de los gobiernos locales y examinar la legislación diseñada para evitar que las áreas rurales queden marginadas. “Dos reglamentaciones están siendo redactadas para mejorar el desarrollo de la región oriental de Taiwan y elevar los estándares de vida de la población aborigen”, dice el ministro Jiang. “La ley actual que cubre el desarrollo de las islas aledañas también será ejecutado completamente para garantizar el futuro próspero de sus residentes”.

Además, las enmiendas a la Ley sobre Distribución de los Ingresos y Gastos Gubernamentales han sido propuestas a fin de garantizar que la cantidad de fondos para cada municipio especial, distrito o ciudad no sea menor que el nivel de 2010. Según las enmiendas propuestas, un conjunto de fórmulas con indicadores, tales como población, extensión territorial y desempeño en la implementación de políticas, en lugar de las actuales fórmulas de distribución, serán introducidas para evaluar los gastos de cada gobierno local. Para controlar los costos laborales, el MOI también ha coordinado con la Administración Central de Personal el establecimiento de límites superiores prácticos sobre el número de nuevos empleados públicos que tendrá cada municipio especial recién creado.

Lee Yun-jie, decano del Departamento de Administración Pública de la Universidad Nacional Abierta, sugiere que el Gobierno Central enfatice la importancia de la autonomía fiscal y la sólida gestión financiera en los niveles más bajos del Gobierno. “Las autoridades locales deberían animarse a desarrollar sus propias fuentes de ingresos dentro de los límites de la ley, en lugar de depender en tan gran medida de la asistencia financiera del Gobierno Central”, dice Lee. “De igual modo, cuando se refiere a los subsidios del Gobierno Central, los gobiernos locales que se desempeñan bien y toman medidas concretas para estimular sus propios ingresos deberían disfrutar de prioridad”.

Retos financieros

Si ese es el caso, el énfasis en la autonomía fiscal y el desarrollo de fuentes de ingreso locales, aunque es digno de elogio, podría significar que la garantía de fondos adecuados para los tres municipios especiales nuevos, puede ser un reto. De hecho, algunos opinan que la elevación de categoría aumentará la carga financiera en el Gobierno Central. “La medida resultará en una amplia expansión de las nóminas del Gobierno Central porque un municipio tiene derecho a emplear a miles más de empleados que el gobierno local”, dice Chen Chao-chien, de la Universidad Ming Chung. “Pero me pregunto ¿de dónde vendrá el dinero?” Hasta ahora, la discusión sobre el aumento de los impuestos, el aumento de la deuda gubernamental o las reducciones en los fondos de áreas fuera de los municipios especiales, ha sido poca. Lo que significa que el tema será resuelto a medida que continúe el proceso de elevación de categoría.

Aunque los fondos adecuados siguen siendo un punto de fricción, la tendencia hacia la fusión de los distritos administrativos de Taiwan parece imparable. Según una explicación política publicada por el Yuan Ejecutivo en junio de 2009, los nuevos municipios especiales representan solamente el paso inicial del plan del Gobierno Central. A largo plazo, el Gobierno prevé la formación de tres grandes comunidades urbanas en Taiwan, cada una con por lo menos un municipio especial como la locomotora del desarrollo regional. En otras palabras, la Administración prevé que la ciudad de Taipei y la ciudad de Xinbei aunarán esfuerzos para promover el desarrollo del norte de Taiwan; Taichung, el crecimiento en el centro de Taiwan; y las ciudades de Kaohsiung y Tainan dirigirán el desarrollo en el sur.

De hecho, mayor consolidación administrativa puede realizarse en el norte de Taiwan en un futuro no muy distante, según la comisión ad hoc para la revisión del MOI. “Para crear un área metropolitana con una población y condiciones socioeconómicas comparables a otras grandes ciudades del mundo, la comisión sugirió también que, dependiendo del apoyo del público, la ciudad de Taipei, el distrito de Taipei y la ciudad de Keelung deberían considerar la fusión para crear una ‘Gran Taipei’ cuando llegue el momento oportuno”, dice Huang, directora del MOI.

Huang cree también que la expansión seguirá avanzando, en la práctica aunque no sea de nombre.  “En la era de la globalización, para mantener la competitividad de Taiwan en el escenario mundial, tenemos que imitar el éxito de metrópolis como Londres, Paris y Tokio, ampliando las zonas administrativas de las principales ciudades, otorgando más poder y responsabilidad a esos municipios especiales, y estimulando a la asociación estrecha en el nivel local”, dice ella. “En consecuencia, un cinturón metropolitano único que una a todas las principales ciudades a lo largo del pasillo occidental de Taiwan se formará y llevará las ventajas de cada área al resto de la región a toda escala”.

A largo plazo, las metas de desarrollo del Yuan Ejecutivo también se extienden más allá de las grandes áreas urbanas, lo que vaticina la división del mapa del país en siete regiones basadas en la proximidad regional y estructura económica. “Con su densa población y alto grado de urbanización y modernización que las otras áreas, las tres principales agrupaciones —ciudad de Taipei, la futura ciudad de Xinbei, la ciudad de Keelung y el distrito de Yilan en el norte; la fusionada ciudad de Taichung, el distrito de Changhua y el distrito de Nantou en el centro; así como la fusionada ciudad de Kaohsiung y el distrito de Pingtung en el sur— servirán como las ventanas de Taiwan hacia el mundo”, dice el ministro del Interior Jiang. “Entretanto, el distrito de Taoyuan, el distrito de Hsinchu, y el distrito de Miaoli trabajarán unidos para preservar su tradicional cultura Hakka y mantener el ímpetu de la región como el centro de la alta tecnología de Taiwan. El distrito de Yunlin, la ciudad de Chiayi, el distrito de Chiayi y la fusionada ciudad de Tainan, deberían combinar sus esfuerzos para desarrollar agricultura de calidad. En cuanto al distrito de Hualien y el distrito de Taitung en el este de Taiwan, así como las islas aledañas de Penghu, Kinmen y Matsu, su ubicación geográfica remota y la baja densidad demográfica son impedimentos para el desarrollo; sin embargo, sus impresionantes paisajes naturales les permiten una excelente oportunidad para desarrollar las industrias turísticas locales”.

La visión de la rama ejecutiva de desarrollar fuertes centros regionales necesitará una gran cooperación entre los gobiernos central y locales, así como entre los gobiernos locales entre sí. “El gobierno redactará políticas y brindará incentivos financieros a fin de estimular los municipios especiales, distritos y ciudades dentro de la misma región para que cooperen en vistas del desarrollo general”, dice Jiang. “En cuanto a los fondos del Gobierno Central, a los proyectos basados en sociedades dentro de la misma región se les dará mayor prioridad que a otros”.

Chao Yung-mau, del NTU, también resalta la importancia de la cooperación. “El éxito de esta reforma requiere que los gobiernos central y locales aúnen esfuerzos estrechamente”, dice. “En otras palabras, el Gobierno Central deberían mostrar su deseo de llevar hacia adelante el proceso, así como brindar suficientes incentivos para que los gobiernos locales trabajen juntos y coordinen sus esfuerzos. Esa es la mejor manera de garantizar que se establezcan las autoridades efectivas en el nivel local con el fin de mejorar las condiciones de vida de los residentes en todo el país”.

Con el objetivo de lograr mayor eficiencia, se necesita mayor cooperación en el nivel regional, lo que requerirá seguramente el establecimiento de entes administrativos dentro de cada región para coordinar los esfuerzos de los gobiernos locales. “Animamos a las autoridades locales dentro del mismo grupo para que establezcan un comité de desarrollo regional, que funcione como una plataforma para tratar asuntos de interés mutuo y reforzar la cooperación”, dice Huang, del MOI. “Los municipios especiales estarán encargados de jugar un papel activo como coordinadores y necesitarán tener un impacto positivo en el desarrollo de sus áreas adyacentes”.

Estos esfuerzos ya están llevándose a cabo en el norte y el sur de la isla. La Comisión para el Desarrollo del Norte de Taiwan fue establecida en noviembre de 2005, y está administrada por autoridades de ocho gobiernos de ciudad y distrito, y la reunión regular de los jefes de los gobiernos de Kaoshiung y Pingtung  se ha celebrado varias veces al año desde 1999.

A finales de 2010, quedaron establecidos cinco municipios especiales que contienen alrededor del 60 por ciento de la población total de la nación. Y las nuevas áreas administrativas recibirán más fondos y servicios públicos, aquellos que los gobiernan tendrán responsabilidades adicionales de convertirlas en metrópolis modernas de clase mundial. Los gobiernos de los cinco municipios especiales tendrán que realizar esfuerzos más concertados para lograr la integración regional. De este modo, el éxito de las reformas que se iniciaron en junio de 2009, dependerá de cómo se desempeñen los gobiernos locales ante los retos en el futuro.