¿Qué puede hacer una nación cuando sus empresas públicas, generalmente esenciales para el interés público y algunas veces de enorme escala, se desempeñan mediocremente? Una idea es que el Estado se dirija hacia el sector privado y le venda parte o toda la empresa estatal.
Este proceso se conoce como privatización, un término que se define de maneras diversas en diferentes países, pero que se refiere a un esfuerzo concertado del gobierno para que una empresa estatal sea más lucrativa al permitir la entrada de dinero del sector privado, y a menudo, la administración privada, mediante un cambio en la estructura de titularidad de la empresa. “La privatización y las fuerzas del mercado traen como consecuencia una mejor ubicación”, dice Christopher Hunt, jefe de Investigaciones en Macquarie Securities Limited, sucursal de Taiwan. “La privatización de las empresas estatales les obliga a competir y elevar la eficiencia. Esa eficiencia permite el crecimiento de productividad y rentabilidad, lo que a su vez crea más empleos”.
La eficiencia y el enfoque natural del sector privado en los resultados, han capturado el interés de los gobiernos, pero para lograrlos requiere quizás de una estrategia diferente para cada economía. En los años setenta, el Reino Unido sufrió de una dura desaceleración económica y un sector público moribundo. “Margaret Thatcher tomó medidas e identificó los problemas: demasiada participación gubernamental y excesivo poder de las uniones comerciales”, dice Hunt. “Ella llevó a cabo muchas privatizaciones y desregulaciones, que trajeron 20 años de prosperidad al país”.
En Taiwan, el Gobierno está tomando una medida más gradual con la esperanza de lograr esos mismos resultados, en medio de condiciones económicas muy diferentes. El empujón de la privatización se inició en 1989, después de décadas de intervención gubernamental directa en la economía, a la que con frecuencia se le acredita el estimulante crecimiento económico de Taiwan, a través del fomento de los sectores de capital intensivo, tales como energía, transporte y petroquímicos.
A medida que evolucionó la economía de Taiwan orientada en el actual modelo de exportación, el sector privado se convirtió en el motor principal del desarrollo. Como consecuencia, el Gobierno ha tratado de modernizar, y en algunos casos eliminar algunas empresas estatales. “El concepto principal de privatización es cambiar el papel del Gobierno”, dice Hsieh Fadah, vicepresidente del Consejo para la Planificación y Desarrollo Económicos (CEPD, siglas en inglés). “En otras palabras, el Gobierno tiene que disminuir su inter vención en el comercio tanto como sea possible, y permitir al sector privado desarrollar completamente su vitalidad en el libre mercado”.
La Corporación de Construcción Naval de China construye un brazo de carga en su instalación de Kaohsiung.
El primer paso hacia la privatización de las empresas estatales ha sido reducir los holdings del Gobierno a menos del 50 por ciento, el umbral para la privatización según las reglamentaciones locales. Esto ha sido logrado principalmente con la venta de acciones en las compañías públicas, rematando los bienes y participando en empresas conjuntas. Hasta ahora, un total de 34 empresas estatales han sido privatizadas. El valor acumulativo de acciones y bienes vendidos fue calculado en alrededor de NT$700.000 millones (US$21.000 millones).
La privatización ha mejorado el desempeño de la mayoría de las industrias, dice Hsieh. El ingreso anual después de la liquidación de impuestos de Corporación de Aceros de China, por ejemplo, fue de aproximadamente NT$11.800 millones (US$358 millones) durante los últimos tres años antes de ser privatizada en 1995. En el período de tres años después de su privatización, su ingreso anual se elevó a NT$17.400 millones (US$527 millones), y hoy la compañía sigue creciendo.
Hsieh menciona igualmente que el progreso logrado por Taiwan Transport Co., que fue privatizada en 2001, comprada por sus empleados y reorganizada con el nombre Kuo-Kuang Motor Transport Co. La compañía logró convertir las pérdidas financieras acumuladas de NT$40.000 millones (US$1.200 millones) antes de ser privatizada en un ingreso mensual actual de alrededor de NT$10 millones (US$303.030).
Razones para precaución
El Gobierno espera privatizar el resto de las 15 empresas estatales, incluyendo la Corporación de Construcción Naval de China, la Compañía de Electricidad de Taiwan (Taipower), el Banco de Taiwan y el Consorcio Central de China (CTC, siglas en ingles), según Hsieh. Sin embargo, la privatización de los holdings gubernamentales es un proceso complicado. El Yuan Legislativo —el congreso de Taiwan— debe aprobar las propuestas de privatización, que necesitan tomar en consideración los derechos e intereses de los trabajadores (empleados, que debe decirse, también son votantes).
Shih Jun-ji, investigador en la Academia Sínica, un instituto de investigación patrocinado por el Gobierno, indica que la privatización podría afectar el estilo de vida de decenas de miles de empleados del Gobierno. Señala que el sistema de seguridad social de Taiwan, aunque ha mejorado, no es tan abarcador como los de muchos países industriales avanzados. Shih piensa que el Gobierno debería ejercer una precaución especial antes de lanzarse y considerar si el continuo impulso de privatizar es realmente conducente para el desarrollo de Taiwan.
El Museo del Agua se encuentra en las instalaciones de la Corporación de Agua de Taiwan.
Otro factor fundamental que impide la privatización es la salud financiera de las industrias y su rentabilidad potencial. Los compradores están simplemente más interesados en algunas empresas estatales que en otras. Las empresas estatales involucradas en las actividades manufactureras, tales como Aceros de China, la Corporación de Desarrollo Petroquímico de China, y la Corporación Manufacturera de Maquinaria de Taiwan, ya han sido privatizadas. Los inversionistas identificaron el mercado potencial de estas compañías y creyeron que podían ser competidores provechosos en el sector privado. Aún así, no todas las empresas estatales son tan atractivas para el sector privado.
Actualmente, el impulso de privatización gubernamental tiene como objetivo los servicios públicos, incluyendo Taipower, la Corporación China de Petróleos (CPC, siglas en inglés) y la Corporación de Agua de Taiwan. Aun si los inversionistas están dispuestos a comprar parte de estas compañías, continuarán operando bajo las estrictas reglamentaciones gubernamentales, porque se trata de los servicios básicos para los ciudadanos. Si por ejemplo, una compañía de electricidad es privatizada, no sería provechoso para ésta ofrecer electricidad a una aldea de montaña remota. Sin embargo, el Gobierno arriesgaría censura si deja a algunos ciudadanos en la oscuridad. En otras palabras, estas industrias siempre serán afectadas por las consideraciones no comerciales, y por lo tanto, son menos atractivas para los inversionistas privados.
Acercándose al mercado
Shih indica que un rápido vistazo a los fundamentos de las compañías es suficiente para espantar a algunos inversionistas. Por ejemplo, CTC tiene un valor de mercado actual de alrededor de NT$21.000 millones (US$636 millones). Pero conforme a la ley, si se privatiza, se requerirá ofrecer NT$18.000 millones (US$545 millones) en compensación para sus empleados. Shih cree que la privatización de la compañía debería ser como “matar la gallina para coger los huevos”.
Para elevar la rentabilidad de las empresas estatales, el Gobierno diseña esquemas empresariales para que las compañías estatales parezcan y actúen más como empresas orientadas al balance final. Shih comenta que la privatización no es necesariamente el único medio para elevar la eficiencia operacional. “Las empresas estatales no necesariamente tienen que ser privatizadas, pero definitivamente deben enfatizar el aspecto empresarial”, dice. “El Gobierno puede comenzar por flexibilizar las reglamentaciones legales sobre personal y adquisición para aumentar la eficiencia, en lugar de buscar la privatización como el remedio para todo”.
Shin señala que algunas empresas y servicios estatales han tenido bastante buenos resultados. El menciona como ejemplo, el éxito de la Corporación de Tránsito Rápido de Taipei, propiedad del Gobierno de la Ciudad de Taipei, que ofrece buen servicio y es administrado eficientemente. Otras empresas estatales, tales como la Corporación de Azúcar de Taiwan (Taisugar) y CPC también han incrementado sus ingresos al diversificar y modernizar. De hecho, hay un debate académico, bastante saludable, sobre la conexión entre la propiedad y la rentabilidad, con algunos señalando que la propiedad no es uno de los factores más importantes en la ecuación.
La ciudad portuaria de Kaohsiung es la sede de la refinería de la Corporación China de Petróleos.
Sun Keh-nan, investigador en el Instituto Chung-Hua de Investigación Económica, se pregunta si los propietarios privados de las empresas públicas beneficiarán realmente al público. El teme el aumento de los monopolios, en vista de que tan pocos competidores pueden darse el lujo de penetrar en estas industrias en capital intensivo e industrias altamente reglamentadas. Han habido preguntas acerca de algunos bienes propiedad del Gobierno que han sido vendidos por menos de su valor en el mercado, lo que afecta negativamente los intereses de los empleados, dice. El señala que la transparencia en la venta de bienes públicos es esencial para mantener la confianza pública en el Gobierno y tranquilizar a los empleados de las empresas estatales.
A pesar de sus reservas, Sun cree que la privatización aún es la medida correcta. De hecho, él cree que el Gobierno debería retirarse completamente de las operaciones comerciales mediante la cesión de sus derechos de propiedad y sobre los activos a las compañías “privatizadas”. “Aún cuando el Gobierno reduce sus holdings a menos del 50 por ciento, seguramente será el principal accionista, y por lo tanto, capaz de dirigir la administración y nombrar personal”, dice. “Pero al mismo tiempo, la compañía puede deshacerse de la supervisión gubernamental y el control legal. El resultado de este tipo de semi-privatización podría ser más adverso que antes”.
Christopher Hunt, de Macquarie, indica que si el Gobierno impone cómo administrar un negocio desde la junta directiva, y coloca los asuntos políticos o sociales por encima de los intereses de los accionistas, arriesga reducir la eficiencia de la empresa. “El Gobierno quiere tener una participación en ciertas industrias estratégicas, pero en lugar de ejercer influencia en la administración, debería permitir al sector privado gestionar la empresa y competir en el nivel de terreno de juego”, dice.
Hunt dice también que aunque el Gobierno desea mantener algo de control de ciertas industrias estratégicas, tales como los servicios públicos, debería ceder sus intereses a otros. “Simplemente no veo por qué necesita mantener su participación en el sector bancario”, dice. El indica que a los bancos privados en Taiwan les ha ido bien con la competencia de libre mercado. “Su economía crecerá mucho más robusta, si permite que las fuerzas del mercado desempeñen un papel principal”, dice. “El balance final es que uno vota para que el Gobierno gestione los impuestos, y ofrezca una buena infraestructura, educación y cuidados médicos, y no las corporaciones”.
Más debería ser mejor
De hecho, el Gobierno está empujando menos del 50 por ciento del umbral, y cediendo más derechos de propiedad en vías hacia la privatización total. Espera reducir su participación en el sector bancario a menos del 20 por ciento, y en los sectores de telecomunicaciones y transporte a menos del 33 por ciento en los próximos cinco años.
Hunt dice que la intención general del Gobierno acerca de privatizar los negocios nacionales es buena, pero su puesta en marcha es un poco preocupante y necesita ser mejorada. El indica que un problema es el proceso de licitación. A veces, las reglas no son completamente transparentes, y esto complica las cosas para los compradores potenciales, especialmente para los inversionistas extranjeros, quienes no están tan familiarizados con el mercado, e igualmente erosiona la confianza en el proceso. “Si usted quiere participación extranjera en el mercado, hay que tener un proceso simple y mantenerlo”, dice Hunt. Cuando se piensa en la privatización,
Hunt sugiere una gama amplia de posibilidades más allá de las empresas estatales. “La privatización puede extenderse a todas las áreas de la economía, incluyendo las obras de infraestructura, tales como puertos y aeropuertos”, dice. “Estos proyectos públicos deberían abrirse al sector privado que tiene la experiencia para administrarlos bien y lograr mejores ganancias. Eso beneficiará a los clientes, empresas privadas y el Gobierno”.
Liu Teng-cheng, director general de la Agencia Nacional del Tesoro, del Ministerio de Finanzas (MOF, siglas en inglés), dice que una mayor apertura económica de Taiwan es justamente lo que el Gobierno está tratando de hacer, y que su meta final es retirarse completamente del negocio.
Entre los factores que complican el proceso es que las empresas estatales están operando bajo la supervisión de partes diferentes del Gobierno. Taisugar, Taipower y CPC, por ejemplo, se hallan bajo el Ministerio de Economía, mientras que Correos Chunghwa y la Administración de Ferrocarriles de Taiwan están reglamentados por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones. El Ministerio de Finanzas controla la Corporación de Tabaco y Licores de Taiwan, y todos los bancos estatales.
Para centralizar la administración, el Ministerio de Finanzas propuso el establecimiento de una compañía holding gubernamental, siguiendo el ejemplo de Holdings Temasek de Singapur, que es propietaria y administra las inversiones directas del gobierno de Singapur tanto dentro de ese país como en el exterior.
Si la propuesta se adopta —ya fue aprobada por el Gabinete y está a la espera de la aprobación del cuerpo legislativo —el Ministerio de Finanzas se convertirá en el único órgano reglamentario para todas las compañías propiedad del Gobierno, lo que simplificaría en gran medida el asunto. “Este plan de reforma puede separar la administración de la propiedad en las empresas estatales, a fin de prevenir que el Gobierno actúe como un administrador y regulador comercial al mismo tiempo”, explica Liu. “Además, la administración centralizada podrá acortar el proceso de toma de decisiones, e institucionalizar los procedimientos de privatización”.
La privatización depende finalmente de la voluntad política que tomará decisiones difíciles y la previsión para equilibrar los intereses que compiten. “La privatización es una difícil decisión política, ya que desagradará a algunos votantes”, dice Christopher Hunt. “Aunque, Thatcher, por ejemplo, pudo aceptar los costos sociales (protestas laborales a gran escala y desempleo, al principio) y llevó a cabo la medida. La amaban o la odiaban”. En Taiwan, la privatización ha sido puesta en marcha lentamente para evitar algunos de esos costos sociales difíciles, al tiempo que se trata de aprovechar al máximo los beneficios del vibrante mercado de Taiwan.