ara muchas industrias de Taiwan, el año 2001 fue uno de los más atroces. La inversión doméstica disminuyó en un 26,7 por ciento, y la producción manufacturera se redujo en un 8 por ciento. Aunque la situación ha comenzado a mejorar en 2002, y Taiwan continúa siendo uno de los principales suministradores de productos de computación y equipos electrónicos sofisticados, la recesión del año pasado ha sido tomada por muchos como una señal de que la dirección del desarrollo industrial necesita ser evaluado nuevamente.
Hace más de cincuenta años, cuando el Gobierno de la República de China se transladó a Taiwan, nadie esperaba que la diminuta isla jugaría algún día un rol clave en la manufactura de artículos industriales sofisticados para el mercado global. Como el principal reto en esa época era la supervivencia básica —comenzando con el suministro de alimento— el sector agrícola tenía la más alta prioridad. Además de asegurar el sustento para la población doméstica, la agricultura también produjo divisas de la exportación de azúcar, arroz, té y plátanos —ganancias que fueron usadas para comprar materias primas y maquinaria para desarrollar el sector industrial. Las industrias livianas de mano de obra intensiva que requieren de inversión mínima y capaces de crear abundantes oportunidades de trabajo fueron las preferidas para comenzar. Especialmente favorecidas fueron aquellas operaciones que podían brindar “substitución de importación” para ahorrar las preciadas divisas.
Desde el principio, conforme al de algún modo papel paternalista asumido por el Gobierno en muchas sociedades asiáticas, las autoridades de Taiwan se sintieron responsables de guiar el desarrollo industrial en la dirección correcta. Mientras se rechazaba la noción comunista de planificación central, los funcionarios no tenían la suficiente confianza en el desarrollo de un mercado libre como para mantenerse aislados del mando. Las empresas del Estado —algunas transferidas desde China continental, otras heredadas del régimen colonial japonés— jugaron un papel dominante en la economía durante las primeras décadas, y mediante sus reglamentaciones tributarias, uso de la tierra, controles de importación, y otros aspectos, el Gobierno pudo influenciar la dirección del sector privado. Por ejemplo, se usaron altas tarifas para proteger la naciente industria automotriz.
Además de fomentar un ambiente inversionista más atractivo, creando zonas industriales y ofreciendo incentivos tributarios, señala Kung Ming-hsin, director de las divisiones a cargo de la tecnología manufacturera e industrial, del Instituto de Investigaciones Económicas de Taiwan (TIER, siglas en inglés), el Gobierno también impulsó el desarrollo de un estilo de operación —el sistema de fábrica central y satélite— que se convirtió en un rasgo distintivo de la industria de Taiwan y contribuyó en gran medida a su rápido crecimiento. De acuerdo con este sistema, muy adecuado para las pequeñas y medianas empresas de Taiwan, cada una de las numerosas plantas satélites dentro de un grupo es responsable de cierto componente o proceso, y las diversas partes se envían luego a la instalación central para el ensamblaje final y la prueba. “Las labores de las pequeñas fábricas individuales son simples y directas, por lo que cada una puede especializarse con facilidad y en consecuencia muy competente y eficaz”, dice Kung. “Como el arreglo de plantas satélite ayuda a bajar los costos de producción y asegurar la entrega oportuna, Taiwan alcanzó gran competitividad como una base manufacturera”. Por primera vez, en 1962 el valor de la producción industrial excedió el de la agricultura, y durante los años sesenta el valor de exportación de artículos industriales gozó de un 16,4 por ciento de crecimiento anual promedio.
El Parque de Software de Nankang en Taipei, establecido por el Gobierno, fue diseñado para estimular el desarrollo de la industria del software de computadoras.
En los años setenta, el Gobierno llevó las riendas de la inversión en industrias más pesadas y más sofisticadas —las de acero y petroquímicos— para ofrecer una base segura de materia prima para las operaciones orientadas hacia la exportación que estaban teniendo mucho éxito. Igualmente construyó el Parque Industrial Científico de Hsinchu como un lugar para desarrollar las empresas relacionadas con la computación y otras de tecnología intensiva, y procuró atraer a los científicos e ingenieros nacidos en Taiwan y educados en Estados Unidos a regresar a la isla a invertir o administrar estas nuevas empresas. En 1989, las “industrias pesada, química y de tecnología intensiva” de Taiwan (materia prima y productos químicos, productos de goma y plástico, metales básicos, productos de metal, maquinaria, electrónicos, aparatos eléctricos, vehículos de transporte, e instrumentos de precisión) representaban el 64,6 por ciento del valor total de producción de la industria manufacturera.
Pero mientras que las industrias de alta tecnología estaban gozando de un crecimiento continuo, el sector industrial en general estaba contribuyendo cada vez menos a la economía del país. Su porcentaje del producto interno bruto (PIB) disminuyó de más del 47 por ciento en 1986 a sólo el 30 por ciento en 2001, mientras que la cifra para el sector de servicios ascendió desde menos del 50 por ciento a más del 67 por ciento durante el mismo período.
n rol más amplio para los servicios se considera una consecuencia natural del desarrollo económico. Entonces, ¿por qué no dejar simplemente que el sector de los servicios haga el papel que el sector industrial ha desempeñado en el desarrollo económico, desde que reemplazó al agrícola hace varias décadas? Kuo Nein-hsiung, subdirector general del Buró de Desarrollo Industrial (IDB, siglas en inglés) del Ministerio de Asuntos Económicos (MOEA, siglas en inglés), advierte que el sector de los servicios generó el año pasado cerca de dos tercios del PIB, pero representó sólo un octavo del valor total de exportaciones, mientras que el sector industrial, con su 30 por ciento del PIB, representó el 87,5 por ciento del valor de exportaciones. “Debido al relativamente pequeño tamaño del mercado doméstico, la economía de Taiwan debe depender mucho en las exportaciones”, dice. “Pero como nuestro sector de los servicios no es muy competitivo aún en los mercados globales, debemos depender todavía de la producción industrial para que nuestra economía orientada hacia las exportaciones genere suficiente crecimiento”.
A pesar de ello, Kuo apoya la postura ampliamente sostenida de que la economía de Taiwan necesita experimentar otro ajuste estructural si desea enfrentar el reto de la mayor competencia de otros países, la creciente preocupación del público sobre la protección ambiental, la escasez y el alto costo de la tierra y de la mano de obra capacitada, y otros cambios en el ambiente económico. “No es que las industrias tradicionales no puedan mejorarse para crear productos de alto valor agregado, sino que ese cambio toma tiempo”, dice Kuo. “Entretanto, algunas industrias nuevas tienen que desarrollarse para mantener el avance de la economía”. Además, el repentino declive del mercado de la alta tecnología en Estados Unidos desde hace dos años es una señal para que Taiwan busque la diversificación en su estructura industrial, evitando depender excesivamente en algún segmento en particular.
En los últimos años, el IDB ha mantenido una lista de “industrias estratégicas emergentes” que el Gobierno desea promover. La lista actual consiste en productos digitales (computadoras, comunicaciones y electrónicos para consumidores), electrónicos de precisión, maquinaria de precisión, aeroespacio, biotecnología, químicos especiales, productos tecnológicos “verdes”, materiales industriales de alto grado, y servicios tecnológicos. Tomando en consideración que esas industrias emergentes involucran generalmente alto riesgo, y por lo tanto necesitan del apoyo gubernamental, el Estatuto para el Mejoramiento Industrial estipula que ambas compañías en las industrias seleccionadas y aquéllas que les ofrecen servicios técnicos deben ser elegibles para incentivos tributarios especiales. Estos incluyen exenciones tributarias de cinco años sobre la renta de las empresas procedente de nuevas operaciones, y beneficios tributarios similares para el ingreso adicional generado por el equipo nuevo.
En la Cuarta Conferencia Nacional sobre Desarrollo Industrial celebrada en 2001, los líderes industriales, intelectuales, y funcionarios del Gobierno llegaron a un consenso para definir de nuevo los tipos de industrias emergentes que Taiwan debería desarrollar. Ellos recomendaron aquéllas que ofrecen alto potencial para desarrollo, necesitan de nivel substancial de tecnología, poseen alto “valor agregado”, generan la mínima contaminación, y consumen relativamente poca energía. A principios de este año, como parte del revisado Estatuto para el Mejoramiento Industrial aprobado por el Yuan Legislativo, se encomendó al IDB la redacción de una lista de industrias estratégicas emergentes, y en el futuro, la actualización de dicha lista cada dos años. El IDB eligió diez sectores industriales: nanotecnología, equipos de precisión para la manufactura de semiconductores, contenido digital, equipos de exhibición de imágenes a color, productos alimenticios saludables y nutritivos, servicios de asesoría de transferencia de tecnología, servicios de investigación y desarrollo, diseño industrial, tratamiento de desechos industriales, e instalaciones para carreras de motocicleta. (El último rubro, quizás sorprendente, se debe a que los funcionarios del IDB pretenden fomentar la ya desarrollada industria de manufactura de motocicletas, así como también brindar nuevas oportunidades recreativas para el público). Una conferencia de representantes del Gobierno, la industria, y las instituciones de investigación ha sido planeada para realizarse en noviembre con el objetivo de aprobar, rechazar o modificar los rubros elegidos por el IDB.
El relativamente pequeño tamaño del mercado doméstico significa que Taiwan depende en gran medida de las exportaciones. La industria contribuye en siete octavos del valor de las exportaciones.
Entre todos los sectores a los que se está prestando atención, el Gobierno parece tener mayores expectativas en las dadas a llamar industrias “doble billón y estrellas”. En la categoría de “doble billón” están los semiconductores y equipos de pantalla de imágenes a color —tales como LCDs (pantallas de cristal líquido)— con un valor de producción estimado para el 2006 en NT$1,59 billones (US$46.000 millones) y NT$1,37 billones (US$39.700 millones) respectivamente. Se espera que Taiwan supere su actual tercer lugar para convertirse en el mayor fabricante de LCDs del mundo en 2006, según el IDB, que está ayudando a la industria a fortalecerse, estrechando sus relaciones con los fabricantes de componentes clave, tales como materiales de película distribuidos y módulos de luz de fondo. Las industrias “estrellas” que parece que tendrán excelente potencial para el futuro desarrollo son la biotecnología (con un valor calculado de NT$250.000 millones o US$7.300 millones en 2006) y la industria de contenido digital (NT$133.000 millones o US$3.900 millones en 2006). El contenido digital —un mercado que crece rápidamente debido a la expansión de Internet— incluye la producción de software, juegos de computadora, productos de audio y video digital, y servicios de red.
l Gobierno ha venido ayudando ambién a las industrias tradicionales para que eleven su nivel. La meta es enfrentar los numerosos retos que estas industrias han hallado desde mediados de los años ochenta cuando fueron afectadas por la fuerte revalorización del Nuevo Dólar de Taiwan, lo que incrementó el precio de la exportaciones de Taiwan. Aunque muchas compañías en estas líneas han trasladado su producción a China continental u otros lugares con costos de producción más bajos, algunas han logrado quedarse en Taiwan y mantener su competitividad, mejorando la calidad, introduciendo nueva tecnología, o desarrollando productos nuevos— con frecuencia artículos de alto valor. “Quedarse no es inútil, y trasladarse al exterior no es la única opción”, dice Mao Jing-chau, gerente en el Centro de Asistencia para las Industrias Convencionales (CIAC, siglas en inglés) del MOEA. “A muchas industrias tradicionales les va muy bien, incluso en los países más desarrollados, porque las industrias tradicionales pueden beneficiarse de la reestructuración, investigación y desarrollo, y buena administración”.
Cualquier compañía aparte de las “industrias estratégicas emergentes” puede solicitar la asistencia del CIAC. Después de un proceso de evaluación, el Centro reúne generalmente a los especialistas de varias agencias gubernamentales y organizaciones de investigación para brindar a los solicitantes la asistencia y el consejo necesarios. “No podemos resolver todos sus problemas”, dice Mao. “Pero sabemos dónde están los recursos y podemos orientarlos hacia esa dirección —o por lo menos decirles a los solicitantes por qué su problema no puede resolverse y ahorrarles tiempo y problemas”. Un aspecto en el que el CIAC se le dificulta prestar ayuda es el financiero. “Un banco decide si va a ofrecer préstamos a compañías en base a la evaluación de la idoneidad de la compañía, y las agencias gubernamentales no pueden y no deberían dar su opinión en ésto”, explica Lin Chiao-ying, gerente en el CIAC.
Sin embargo, el CIAC ha tenido más éxito ofreciendo asistencia técnica, que es también el tipo de apoyo que se solicita con más frecuencia. Considerando los limitados recursos de investigación y desarrollo, así como el presupuesto de las empresas pequeñas y medianas, que constituyen el 98 por ciento de las compañías industriales de Taiwan, el Gobierno ayuda a reunir las compañías con los investigadores de las instituciones académicas, y también cubre un máximo del 50 por ciento de los gastos de investigación y desarrollo para los proyectos aprobados supervisados por el CIAC. Young Jyuhn-ying, ingeniero en el Centro de Servicios y Transferencia de Tecnología del Instituto de Investigaciones de Tecnología Industrial (ITRI, siglas en inglés), explica que otorgar un subsidio del 50 por ciento es lo máximo que puede hacer el Gobierno. “A nivel internacional, un producto comercial o un proyecto de investigación con más de la mitad de sus fondos del Gobierno es considerado competencia injusta”, dice. “Además, no estaría bien que los contribuyentes paguen por la investigación mientras que las compañías privadas que no han aportado nada, sean las que cosechen las ganancias”.
Entre las muchas compañías de las industrias tradicionales que han impulsado exitosamente su competitividad con la ayuda de los institutos de investigación está Daily Polymer Corp., fabricante de productos de resina sintética establecida en 1970. En vista del limitado potencial de crecimiento de los productos de resina tradicionales, Daily ha estado mejorando su nivel tecnológico hasta producir resina para el uso en la industria electrodoméstica. Ha estado trabajando con ITRI para desarrollar película distribuida para abastecer a los fabricantes de TFT-LCDs (pantallas de cristal líquido de transistor de película delgada), uno de los productos claves en el ascenso de Taiwan a un nivel tecnológico más alto. Otro ejemplo, Kinik Co., fabricante establecido en 1952, está ahora en el negocio de reproducir obleas de silicio regeneradas. Y Catcher Technology Co., una fábrica pequeña de propiedad familiar que produce moldes de prensa de aleación de aluminio, está ahora fabricando moldes de prensa de aleación de magnesio avanzados para ser usados en las computadoras portátiles. “Las industrias se mudan porque no pueden crear valor agregado, y continuar con la producción de mano de obra intensiva no proporciona valor agregado”, dice Young. “Aunque no hay garantía que el resultado de una investigación pueda convertirse en un producto que se venda, la única manera de crear valor agregado es mediante la constante investigación y desarrollo en cuanto a tecnología de producción y sistemas de administración”.
La agricultura, el mayor sector de la economía hasta los años sesenta, brindó el capital y las divisas extranjeras que hicieron posible el desarrollo industrial.
La necesidad de una política efectiva para desarrollar recursos humanos está relacionada tanto con el desarrollo de industrias emergentes como el mejoramiento de la manufactura tradicional. Según una encuesta de IDB, 25,3 por ciento del valor de manufactura en 1992 fue generado a través del uso de recursos humanos de alto nivel técnico, 44,4 por ciento con personal de nivel mediano, y 30,3 por ciento con trabajadores con bajo nivel de destrezas técnicas. En 2001, las correspondientes cifras eran 48,1 por ciento, 32,2 por ciento y 19,7 por ciento. Ese cambio ha causado un problema de doble filo: escasez de mano de obra para las industrias de alta tecnología, y un alza del desempleo en las industrias tradicionales. El Consejo para la Planificación y el Desarrollo Económicos calcula que Taiwan enfrentará una escasez anual de 26.000 empleados técnicos de alto nivel entre 2001 y 2011. La solución a largo plazo puede estar en el sistema educativo, y los departamentos universitarios y escuelas de posgrado relacionados con alta tecnología, que ya han comenzado a aumentar la inscripción de alumnos. La solución a corto plazo es que las compañías contraten más profesionales del extranjero y expandan sus programas de entrenamiento en el trabajo. Los gastos de esos programas de entrenamiento pueden deducirse del pago de impuestos.
El desempleo estructural en las industrias más antiguas ha ocurrido porque algunas fábricas se han trasladado al extranjero, mientras que otras alcanzaron un nivel donde las destrezas de muchos trabajadores ya no eran adecuadas. Aunque las agencias del Gobierno, tales como el Consejo de Asuntos Extranjeros y los departamentos de asuntos laborales de los gobiernos locales, ofrecen programas de entrenamiento a corto plazo para ayudar a los desempleados a desarrollar nuevas destrezas, los programas no logran abarcar la gran cantidad de personas que no tienen trabajo.
En países desarrollados, dice Kung Ming-hsin, del TIER, muchos de los trabajadores despedidos de las industrias tradicionales pueden ser absorbidos por el sector de los servicios para trabajos que no necesitan más que destrezas básicas. Pero en Taiwan, él sostiene, el sector de los servicios no se ha desarrollado tan rápido como para desempeñar esa función. Mao Jing-chau, del CIAC, enfatiza que ayudar a más industrias a elevar el nivel puede ser un medio efectivo de luchar contra el desempleo. “Elevar el nivel significa mayor producción de trabajo, no necesariamente reduciendo los recursos humanos”, dice. “Además, cuando se realiza un análisis de costo-efectividad, siempre hay productos que resulta más barato hacerlos de manera manual que gastar millones en una máquina”.
Ya sea promoviendo nuevas industrias o tratando de revitalizar las antiguas, después de medio siglo de desarrollo económico, los medios a la disposición del Gobierno son mucho más limitados que en el pasado. A medida que el sector privado ha elevado su importancia, también ha exigido continuamente la flexibilización de las reglamentaciones gubernamentales —y el Gobierno ha accedido mediante la liberalización o remoción de controles de cambio, tasas de interés, el movimiento de importaciones y exportaciones, y otras áreas claves de la economía. Muchas empresas del Estado han sido privatizadas. Además, durante el largo período preparatorio antes de la entrada de Taiwan a la Organización Mundial del Comercio, ambas barreras tarifarias y no tarifarias fueron reducidas en gran medida. Aparte de los restantes incentivos tributarios, lo que el Gobierno puede hacer —y lo que la industria quiere ver— es el establecimiento de un clima inversionista saludable y una estructura legal sólida. El Gobierno puede también indicar el camino hacia nuevas posibilidades —y luego, dejar al sector privado con su capacidad más sólida dentro del mercado que se ocupe del resto.